中国政府在城市化中的主要干预方式

2.3.2　中国政府在城市化中的主要干预方式

每个政府都有一套能用来干预城市化的“手段”或“机制”。任何国家中有效的政策都要取决于三个因素。第一，政府是否选择干预。在很多情况下，政府是让企业和个人按他们自己的利益选择和配置资源，这种决定就是缺席的政策。第二，要采取哪种干预措施。第三，这些措施如何在实践中实施。有别于西方发达国家对城市化所采取的法律、财政等主要干预手段，中国政府对城市化的干预类似于前苏联，但计划的实施并没有前苏联那么详细，由于体制的惯性，我们还是过多地使用行政手段。

1）计划引导

对于城市化目标的设定，首先离不开计划的引导或指导。这个计划既包括中长期规划，也包括年度计划，即在年初对全年的城市化发展的基本宏观指标提出计划值。这些指标主要有：

（1）城市化水平。包括人口城市化率、城市规模、城镇规模等级等。

（2）城市经济发展指标。包括城市GDP、财政收入、三次产业结构、进出口总额、利用外资总额、社会消费品零售总额以及相应的人均指标、城镇居民可支配收入等。

（3）城市社会发展指标。包括城市人口就业率、每万人拥有医生数、人均教育事业费用支出、每万人拥有专业技术人数等。

（4）城市基础设施发展指标。包括人均年用电量、公路客货运量、人均邮电业务总量等。

（5）城市环境发展指标。包括城市污水处理率和人均公共绿地面积等。

这些指标的计划，在1998年以前是被作为控制指标，1999年开始作为预测指标，是政府的意愿值。因此，城市化目标的计划属于指导性的，只是指明一个大体的方向，具体的政策操作可以有弹性。在目前的地方考核机制下，从年底的统计数据来看，大部分的指标往往比计划值要高。这样的计划指导，既区别于改革以前的社会主义计划经济模式，又不同于西方的市场经济模式，对于提高城市化水平和质量，有着一定的积极意义。

2）参数调节

（1）城镇人口的统计口径。新中国成立以来的5次人口普查，没有一次城镇人口的统计口径被连续使用两次，由于市镇行政体制的频繁变化，国家统计局不得不频繁改变城镇人口的统计口径（2002）^[1]。1953年“一普”的城镇人口包括设有市和镇辖区的总人口及城镇型居民区的人口（两三千人以上工商业比较发达的集镇，以及工矿区和森林作业区），其中市郊农业区有1000多万人未统计在内，但由于没有统一的城乡划分标准，对于城镇型居民点各省市在具体划分上不一致，由于城郊范围较小，各地对镇人口的统计有大有小，误差相互抵消，因此从城镇人口总量上基本能客观反应城市化水平；1964年“二普”的城镇人口只计算市和镇的非农业人口，不包括农业人口，由于统计中没有包含城镇中的农业人口，14.1%的城镇人口比不能客观反应城市化水平，实际上统计年鉴对此也做了修正；1982年“三普”城镇人口包括设有建制的市和镇的总人口，采用了国家1955年颁布的城乡划分标准，包括市辖区内的农业人口；1990年“四普”的市人口指设区的市的总人口和不设区的市的街道人口，镇人口指不设区的市所辖镇的居委会人口和县辖镇人口，双重标准实际上是设区市的偏大口径与不设区市的偏小口径的叠加，其总体结果虽可接受，但市镇之间、省区之间不具有可比性；2000年“五普”将居住六个月以上的流动人口计入城镇人口的统计范围，采用人口密度作为市辖区的甄别指标，对市辖区、不设区的市、建制镇所辖地域进行了细划，以尽可能地剔除所含的农村部分，较能客观反映地域概念的城镇人口（白冰冰，2001）。

（2）城镇建制标准。新中国成立初期，中央原则规定：人口在5万以上的城市可以准予设市。1951年底政务院在《关于调整机构和紧缩编制的决定》中，从精简机构的目的出发，提高了设市的标准，规定“凡人口在9万以下，一般不设市”。1955年6月9日，国务院第一次颁布《关于设置市镇建制的决定》，规定聚居人口10万以上的城镇可以设市，聚居人口不足10万，但属重工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或边远地区的重要城镇，并确有必需时，可以设市。镇的设置人口需在2000人以上。1963年12月7日，国务院颁布《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》，总的指导思想是压缩城镇人口，减少就业压力。严格掌握10万人口指标从严设市。强调市的郊区应尽量缩小，市总人口中农业人口比重一般不应超过20%。将设镇的人口下限提高到3000人。1984年11月22日，国务院批转民政部《关于调整建镇标准的报告》，放宽了建镇标准。1986年4月19日，国务院批转民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，第一次在市镇建制中加入经济指标，规定总人口在50万以上的县，驻地所在镇非农业人口在10万以上、常住人口中农业人口不超40%、年GDP在3亿元以上，可以撤县设市。市、镇的辖区范围迅速膨胀，按行政建制统计的城镇人口已不能反应城乡人口状况，联合国和世界银行等国际机构也停止公布我国1982年以后的城镇人口统计资料。1993年5月17日国务院批转民政部《关于调整设市标准的报告》，为较均衡地布局城镇体系，按人口密度确立了三个市镇设置标准，对中西部地区适当降低了要求。按行政建制进行的城市人口统计也采取两个统计范围的双轨制，一个是反映城市建成区和郊区的市区人口，另一个是反映整个行政区域内的地区人口。前者更接近人口城市化水平。

部分国家设市镇人口标准的最低限额见表2.3。

表2.3　部分国家设市镇人口标准的最低限额　　（单位：人）

资料来源：谢文蕙，邓卫.城市经济学.北京：清华大学出版社，1996

3）政策控制

政府通过对人口流动等相关政策的制定和执行，控制农村剩余劳动力向城市的流动；通过对城市建设投融资等相关政策的制定和执行，把握城市开发的节奏和强度。有关城市化具体政策，本书在第3、4章将有专门论述。

4）宏观资本配置

中国各级城市政府几乎承担着所有城市基础设施的任务。从基础设施的规划、设计、筹资，到建设、运营和维护，城市政府几乎垄断了全部基础设施的发展。20世纪90年代以前，基础设施发展的资金，要么全部来自于政府的财政拨款，要么政府提供财政补贴。即使对于可以收费的城市公用事业，服务收费也只是象征性的，成本的弥补主要来自于财政补贴。20世纪90年代以来，有关基础设施领域的市场化改革的呼声开始出现，在实践中也开始出现一些改革尝试，如实行股份制改造、到国外资本市场募集资金等，但基础设施的政府投资管理体制并没有改变，基础设施投资仍然是政府财政投资的重要组成部分。政府投资有利于短期内强制地集中大量资源用于基础设施发展，但政府投资和管理的低效率问题是非常普遍和严重的，由此导致基础设施提供的数量不足、质量不高，严重制约了经济的发展。此外，基础设施的政府投资管理体制使得基础设施的发展越来越受制于政府有限的财力（邓淑莲，2003）。