规模扩大和功能升级政策

5.5.4　规模扩大和功能升级政策

1)扩大小城镇的规模是功能升级的关键

城镇规模是城镇功能最综合表现。一般认为，随着城镇规模的扩大，城镇功能将会得到优化和强化。作为农村的经济增长中心，小城镇的规模多大才更有利于自身和周围腹地经济的发展。许多学者就此提出了不同的见解。美国经济学家福克斯(V.Fuchs)通过研究表明，只有当小城镇规模为略低于5万人时，它们的腹地面积才能够覆盖全国农村。英国经济学家巴顿(K.J.Button)也认为2.5万人为小城镇人口的适度规模。目前，国外开始流行一种观点，认为小城镇的人口应以15万人为下限。从我国试点县市的经验看，小城镇规模应在5(±1)万人，影响力辐射范围应为60(±10)km²，在经济发达地区其规模还要更大一些。而作者认为小城镇的人口规模应在5万～12万人之间，因为在这样的规模范围中，大体上是随着人口规模增加，经济效益也在增加。

根据作者参加的我国1 863个中心镇的统计分析课题得出的结论^[5]认为，第一，从人口规模看，中心镇的人口规模与大部分经济社会指标相关性较好，且均呈正相关关系。关系较密切的是人口城镇化水平和GDP总量，其次依次为二产产值、财政收入、固定资产年投资额、三产产值。中心镇人口每增加1个统计级别，GDP增加1.5亿元，人口城镇化率增加5.4个百分点，财政收入增加500万元，人均收入增加200元。第二，从经济规模看，当GDP总量低于2 000万元时，GDP总量与镇区面积、人口城镇化率呈高度的负相关，这说明，在经济发展未达到一定规模时，人为地扩大镇区面积、提高人口的城镇化率，可能会对经济的增长造成负面影响，因为此时的小城镇尚不能将有关经济要素进行有机地整合;当GDP总量超过2 000时，城镇人口规模的扩大开始对GDP增长产生促进作用;当小城镇GDP总量在2 000万～35 000万元之间时全镇人口与GDP总量表现出明显的正相关，说明此阶段，城镇经济规模的增大主要依靠的是人口的集聚;在GDP总量达到35 000万元以上时，人口的积聚与GDP总量的相互促进作用更为显著。因此，我们认为，小城镇功能升级的关键是扩大小城镇的规模。

2)新市镇是功能升级的有效组织型式

市，是物品交易市场，具有商业意义。古人把交换商品的场所，称之为“市”。镇，在一开始是作为一个军事据点而兴建的。“镇”的名称最早正式出现在公元5～6世纪中国历史上的北魏时期。当时的镇是国家在北方边境设置的军事要塞，所以一般又称为“军镇”。不少镇由于设在水路交通要道便于贸易活动，慢慢地，随着时间的推移，人口逐渐聚集，形成集市，成为一方商品交换中心。镇、市之间的关系也逐渐发生了变化。首先是镇、市两者之间的区别，从是否设关监管，日渐变为商业地位的差别，商业发达兴旺的为镇，较次之的为市。其次是镇、市起初按商业地位分列，后来演变为市镇并称，两者的区别更加淡化。所以，“市镇”一词日益成为它们的通称。目前，“镇”是我国的基层行政单位，属城市型居民点。

新市镇是指经过综合规划，具有一定人口规模，能为居民提供较完善的生活条件和较充足的就业机会的新兴城镇。我国新市镇包括以下类型:大城市边缘组团构成的新市镇、县城发展形成的新市镇、传统农村地区中心的新市镇、房地产开发形成的新市镇等。

新市镇是一种新的经济增长形式和空间，分担大城市中心区功能和农村地区的增长极;新市镇是一种新的制度创新，作为我国“直辖市—省辖市—县辖市”的一个重要组成部分，构成我国的城市等级体系;新市镇是一种城镇化的新模式，是抗拒中国城市拉美化的途径、有机集中式的新城镇化模式;新市镇是社会转型的新承载体。市是规范管理体制的代表，镇是自治、民间力量的体现。

为了实现有重点、有步骤地开展小城镇建设，国家各部委、地方各级政府都曾确定过一些中心镇、重点镇、重点中心镇等区域性重点城镇。中心镇是区域内的中心性城镇，具有一定产业、人口规模和经济实力，具有较大的发展优势。它往往是自然形成、客观存在的，是城镇体系规划中介于县城镇与一般镇之间的一个层次，是带动区域发展的次级增长极，它的分布相对均衡。重点镇是人为确定的具有一定经济基础和发展潜力，在未来一定时期内将重点发展、扶持的小城镇，体现了较强的政策导向性。中心镇和重点镇在城市、产业规划标准上和其他建制镇并没有特殊区别，往往只是作为一个概念在城镇体系规划中出现，得不到实质性的政策支持。同时，中心镇、重点镇数量往往较多，难以体现其在乡镇发展中的特殊地位。而新市镇则是中心镇、重点镇的进一步发展与深化。首先，新市镇的发展目标是建设成为郊区和农村地区的新兴小城市，其面积规模和未来人口规模一般都超过现有的中心镇和重点镇;其次，新市镇的行政管理权限和管理组织的架构都是按照小城市标准来进行的，因而其发展比起中心镇和重点镇有更多实质性的政策和制度保证。有不少学者也曾提出，中心镇、重点镇未来的走向是地方小城市，但是由于行政体制和政策的制约，这一目标还很难实现，再加上目前中心镇、重点镇数量偏多，全部建设发展为小城市是不现实的。而采取建设新市镇的方式，从中心镇、重点镇中选择个别条件最优的建设成为未来小城市是比较可行的。