土地制度创新是核心

3.4.2　土地制度创新是核心

土地制度是小城镇发展的核心。从我国城镇化的历史和小城镇发展的过程来看，土地制度决定了我国城镇化的模式，城镇化也源于土地制度的改革，可以说，土地制度关系着我国城镇化和小城镇发展的成败。

(1)以家庭联产承包责任制为开端的农地产权制度改革，促进了乡镇企业和小城镇的发展，冲击了城乡二元体制。如苏州附近的小城镇主要是在乡镇企业的促使下产生的，原来规模较小的农村集镇，利用地理优势、产业优势而发展起来。但现有的农地制度由于交易的不平等，农民分享比例很低，严重损害了农民的利益。据对苏州的调查证实:无论土地以多高的价格出售，征地补偿4项(包括土地、劳动力、青苗、附着物)合计，一般每亩在2.5万元左右，低的只1.2万元，最高约3.75万元;而征地报批手续费多达8项约4.5万～5万元/亩;更多的土地增殖作为“经营城市”收益当然用于城市发展。土地增殖收益分配的大体格局是:农民，3%～8%;村集体，15%～25%;镇政府，5%～10%;县及县以上政府，20%～50%;各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司，30%～50%^[14]。

(2)随着工业化、城市化的进展，就要扩大用地规模。各级政府，除乡镇政府外，都有权根据被批准的工业规划和城市规划征用土地，从而改变土地性质和所有权，这就是我们通常所说的国家控制的一级土地市场。这样，城市化和工业化直接导致的土地增殖红利全部被国家及土地开发商拿走了。而这本来应该是土地的所有者——乡村的收益。此种情况在我国的发达地区的土地资源配置中已经被突破，但由于家庭经营制度和稳定土地承包制度的制约使农村产生了大量“擦边球”的土地制度安排。如到2002年末，苏州市土地流转面积95.2万亩，占30%;同期的无锡市流转面积为17.5万亩，占10.7%;绍兴县土地流转17万亩，占农户承包面积的44.3%;义乌市土地流转占承包面积的31.8%。据对苏州的调查②，土地流转的具体形式有委托经营、转包、转让、互换、租赁、入股，其中委托经营、转包、转让的约占70%，土地入股方式较少，仅有2%左右。具体为:①农村集体经济组织以合作兴办乡镇企业的名义申请建设用地，然后将土地卖给或租给外来投资者;②集体经济组织自建厂房或其他建筑物，然后出租给外来投资者;③集体经济组织建设集资房后作为商品房出售或分配给本集体经济组织成员后，所得人再行出售;④农村村民将宅基地直接出售，或多处建有农村住宅，将一部分出售或出租。集体建设用地使用权流转突破了“先征地后转为建设用地”、“集体土地使用权不能抵押”的制度约束，也打破了地方政府以地生财的谋利动机和现行财政体制。一些地方冲破现行法律和政策限制，越过国家土地用途管制，使土地规模集中和大量流向非农用途，农村土地纠纷和利益冲突凸现。这些制度安排并不完全符合《土地承包法》，但却有它生存的社会条件。如果不能及时加快制度创新，形成切实可行的科学制度安排来规范和引导土地的流转，未来的城乡建设可能要付出更大的代价。要让农民分享到土地市场的收益，要让农业乃至于附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，需要的是土地权益法制化和土地要素市场化。土地产权不明晰，农民不能作为土地所有者参与土地市场交易，不仅难以从根本上保护农民利益和实现土地资源的合理配置，而且，低价获取土地的短期效率收益，必将带来巨大的社会资源扭曲和损失，以及越来越尖锐的社会冲突和风险。这背离了社会主义市场经济的发展方向，更不符合科学发展观与建设和谐社会的要求。核心是乡村对土地增殖红利的分配格局的诉求。

(3)土地制度改革为农村城镇化推进和小城镇的发展提供了可能。特别是不改变土地使用权性质的各种形式的土地流转作用巨大。可以说，城镇化水平较高，小城镇发育良好的沿海地区，无一不是在土地制度改革方面走在前面的地区，更准确地说，这些地区的乡村和小城镇通过制度的调节，分享到了工业化和城市化的间接红利——土地增殖收益。而我国的其他地区，土地制度创新的滞后或者说土地的国家征用制度和耕地保护制度，使乡村根本无法分享到工业化和城市化的间接红利——土地增殖收益。农村小城镇的土地制度必须体现农民作为农村财产的所有者的权益，对小城镇的土地资源配置，应在统一规划的前提下，允许农村集体土地以作股等多种方式参与城镇开发，鼓励农民把在农田基本水利建设中创造出来的“地滚地、地换地”等经验用到城镇建设中，使农民能够分享土地农转非所带来的增殖收益。这是我国土地制度的全部症结所在，也是未来土地制度创新的起始点和突破口。