罗西瑙：治理的内涵

一、治理概念

“治理”（Governance）一词源于拉丁文和希腊语，原意是“控制、引导和操纵”^[1]，它是相对于传统的“统治”（Government）而言的，是与统治（Government）、管理（Management）等政府活动联系在一起，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。治理概念最初产生于城市环境，即“城市治理”，主要用于解决日益复杂的城市问题和城市发展，后来被用于企业层次上衍生出“公司治理”，用于国家层次上发展出“国家治理”，而最新又用于解决全球化和信息化条件下全球范围的经济、社会发展问题，也就有了“全球治理”的概念。

（一）治理的兴起

从理论视角来看，治理理论是对传统学科、理论局限性的突破。学界认为治理理论的兴起与20世纪70、80年代社会科学出现的某些危机有关，主要在于许多学科领域的原有范式越来越难以解释和描述现实世界。对此，学术界在经过反省后，进行学科研究方向调整，把“治理”作为一个重要研究课题。“治理”似乎被视为缺失了的“第三项”，既可以批判二分法，又能补充其不足^[2]。在公共行政学领域，学者所关注的协调方式不仅已经跨越公私部门泾渭分明的传统观念与制约，而且开始涉及错综复杂的等级组织、平行的权力网络，或是其他跨越不同政府层级和功能领域的复杂而相互依存的协调形式^[3]。

从现实视角来看，由国家—社会—市场之间的关系变化，而引起的一系列新情况、新问题不再能够简单地借助于国家计划或市场方式来解决，有些相互依存形式也不适于以市场机制或自上而下发号施令的方式进行协调。从大量现实问题中，人们重新认识到“自组织治理”是一种最自然的协调方式。此外，战后“混合经济”成为居于统治地位的范式，而介于市场与国家之间的机构制度和做法时常被忽视。实际上，它们并未消失，只是在理论和政治上被置于边缘地位。以致到20世纪70年代，国家的作用令人失望，90年代人们对市场的功能也不再抱幻想时，对从未真正退却的治理理论的兴趣再度被唤起。

（二）治理的内涵

詹姆斯N·罗西瑙（James N.Rosenau）与其他学者围绕“没有政府的治理”这一核心主题深入探讨，认为治理研究关注的是从国家职能向私人领域的巨大转变。政府的工作现在日益受制于公共—私人伙伴关系的状况，以及与国家与非国家机构之间的正式和非正式网络。全球治理研究的一个特征就是强调“没有政府的治理”这一现象^[4]。“没有政府的治理”是现代国家体系中的一个基本特征，在此罗西瑙将治理定义为“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富，包括政府机制同时也包括非正式的、非政府的机制”。该定义揭示了治理的权威不必基于某些国家机构设施，治理权力通过合作、配合、谈判和社会网络及邻里关系而运行。因此，“没有政府的治理”依赖于在政府权力缺席下的商业和半商业的企业和市场。

治理理论的另一位代表人物R·A·W·罗茨提出：“虽然这个词被广泛使用，替代了通常所说的‘政府管理’（Government），但是它有明确的界定吗?”，“令人遗憾的是，即使最粗略地检视也可以发现‘治理’有好几个不同的含义”，“目前的用法没有把治理看作政府管理的同义词。相反治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”。他又提出，治理至少有六种不同的用法：作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为“善治”的治理、作为社会—控制系统的治理、作为自组织网络的治理，进而对这六种治理进行诠释。他指出“任何指定的定义都有武断性”，因而概括了“治理”的几个基本特征：

（1）组织之间的相互依存。治理比政府管理范围更广，包括了非国家的行为者。改变国家的边界意味着公共的、私人的以及自愿部门之间的界限变得灵活了、模糊了。

（2）相互交换资源以及协商共同目的的需要导致了网络成员之间的持续互动。

（3）游戏式的互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节。

（4）保持相当程度的相对于国家的自主性。网络不为国家负责，它们是自组织的。尽管国家没有专门的、主权地位，但是它能够间接地并且一定程度上调控网络^[5]。

随着社会的持续发展，“治理”被不断赋予新的含义。关于治理的诸多定义中，世界银行1992年的一份研究报告中认为Governance就是“好的治理”，其核心是：政府的职能应该从“划船”转变为“掌舵”，即进行治理变革。全球治理委员会（The Commission on Global Governance）将治理概念界定为：“治理是各种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。治理既包括有权强迫人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。概括起来，治理具有如下四个特征：（1）治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动行为”^[6]，“在全球层次上看，治理主要被看作政府间的关系，但是也必须被理解为与非政府组织（NGO）、公民运动、跨国公司以及影响日巨的全球公民有关的一个现象”^[7]。全球治理委员会又进一步定义了“好的治理”，认为好的治理是指：（1）通过司法独立来实现公民安全得到保障、法律得到尊重，即实行法治；（2）公共机构正确而公正地管理公共开支，即进行有效的行政管理；（3）政府领导人就其行为向人民负责，即实行责任制；（4）信息灵通，便于全体公民了解情况，即具有政治透明性。下图形象说明了“好的治理”的特征：

在当代西方公共管理改革运动掀起的“治理”复兴中，治理又被定义为“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”^[8]。

“好的治理”的特征

资料来源：全球治理委员会，1995年

直到1992年，“治理”概念才出现在中国学术界，也就在那一年世界银行发表了题目为“治理与发展”的年度报告。自此，少数中国经济学家开始研究公司治理，而一些政治学家研究善治问题^[9]。有些中国学者将治理与政府作了区分，前者指所有公共管理的活动，而后者指中央和地方权威的活动。一些学者将治理话语视为政治学学科和公共管理中的一个潜在的范式革命，因为它包括多元的权力观、中心的多元、责任、公开性、透明度、公正及有效，因此有助于市民社会的建立^[10]。

诚然，治理概念纷繁复杂，但其精髓始终如一。简言之，治理就是打破政府垄断所有权威的统治架构，改由多元的权力主体共同进行协商、合作，而形成新的统治架构，以此达致国家权威与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作，以及由中央、地方与民间的合作所形成的政策网络关系。