政府购买公共服务的约束条件与优化策略
彭少峰
（华东理工大学 社会与公共管理学院）
近年来，政府购买公共服务的兴起与发展，回应了社会管理创新与公共服务体制转型的现实需求，改变和重塑了政府的传统行动逻辑，深刻影响着政社关系的变迁进程。十八大提出“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的论述表明，厘清和理顺政府与社会之间的关系，已经成为新时期党和政府的重要职责和历史使命。政社关系处于何种互动形态与发展阶段，无形中制约着政府购买服务制度绩效的发挥。而政府购买公共服务的推进，又反过来促进社会组织健康成长、扩展社会公共空间，不断解构传统政社关系并促使其向相互独立、平等合作的新型“契约化”关系转型。本文认为，政社互动关系的变迁与重构，是贯穿政府购买公共服务改革创新的关键主线，而对这一核心议题的准确把握，离不开对我国之所以推进政府购买服务背景原因的再认识、对政府购买服务实践模式及其约束性条件的再分析、对政府购买服务优化策略与发展出路的再找寻。
一、推进政府购买公共服务的当代动因
在全球化浪潮中，发达国家通过社会化、契约化方式供给公共服务的成功经验，无可避免地触动了寻求突破瓶颈、迎头赶上的发展中国家。总体来说，市场经济发展、社会结构转型和政府职能转变，是新时期我国创新公共服务体制、全面推进政府购买公共服务最深刻的背景条件和动力来源。
（一）市场经济深化发展：推进政府购买公共服务的外部力量
从经济角度出发，社会主义市场经济体制的快速发展和改革深化，对推进政府购买公共服务提出了迫切需求。一方面，加快推进政府向社会力量购买服务，有利于释放改革红利，有效拉动内需。中国正处于深化经济体制改革和加快转变经济发展方式的重要阶段，推进政府购买服务不仅是促使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动的主要手段，也是推动产业结构调整、增加相关服务业企业发展的市场机会的重要手段。有助于在满足民众民生服务需求同时提升中国服务行业的国际竞争水平，推动我国现代服务业的整体发展。另一方面，中国经济总量和公共财政收入的快速增长，为政府向社会力量购买服务提供了日益丰厚的资金保障。我国GDP总量已从1978年的3 600多亿元增长至2012年的519 322多亿元［1］，人均GDP已经迈入中等发达国家行列。国家财政收入从1978年的1 100多亿元增长到2012年的117 210多万亿元［2］。改革开放创造的经济持续高速增长，客观上为推进政府购买服务提供了物质基础和前提条件。
（二）社会结构急剧转型：推进政府购买公共服务的内生动力
从社会角度出发，在民众物质生活水平普遍改善和持续提高的条件下，相对滞后于经济结构变化的社会结构转型，为推进政府购买公共服务提出了紧迫要求。首先，我国传统公共服务体制功能弱化。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，传统单位体制赖以生存和运作的基础日益弱化，单位的社会福利保障和公共服务供给职能日益衰减，整个社会的非组织化问题愈益突出［3］。其次，我国公共服务需求日益增长与多元化。我国现阶段的主要矛盾，依然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，当前这一矛盾更多地表现为公共服务的供给不足，难以满足由人民生活水平提高带来的增长性需求和差异化需求。最后，我国社会组织发展迅速，成为应对社会风险、满足社会需求的第一道防线。2012年，全国已有社会组织49.9万个［4］，广泛涉及教育、卫生、环境、体育、就业和社会服务等不同领域，为承接政府职能、实现政社合作提供了组织基础。
（三）政府机构自我革新：推进政府购买公共服务的体制驱动
从政治角度出发，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设，既是党和政府对人民的庄严政治承诺，也为推进政府购买公共服务提出了现实要求。一方面，垄断式政府供给公共服务模式存在天然弊端。由于缺乏竞争和公众选择，政府改善服务质量和效率的动力明显不足，导致服务效率低下、质量不高。各级政府依次形成的“大而全、小而全”的公共服务供给体系，反而增加了政府机构和公务员数量，最终增添了政府财政负担［5］。另一方面，转变政府职能也是深化行政体制改革的必然要求和基本前提。十八大提出：“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”而推进政府购买公共服务，正是促进政府职能转变，推进政事、政社分开的有效手段，也是推进行政体制和社会体制协同改革的重要方式。
二、政府购买公共服务实践模式及其约束性条件
上海和深圳是我国内地最早开展政府购买服务试点探索的城市。政府与社会组织以何种关系形态进行合作，是沪深两地政府购买服务路径选择的基本逻辑，由此形成了“体制内”和“民间化”两种不同的实践模式。在取得了较大成效的同时，也存在“强行政”、“弱契约”等约束性条件，制约着政府购买服务绩效的发挥，其核心或根源在于“政社不分”。
（一）“体制内”和“民间化”：两种实践模式的经验分殊
1.上海模式：“体制内购买”。我国内地政府购买服务实践发端于上海。早在1988年，上海在就业岗位、培训成果和中介服务等领域，开启了向社会力量购买公共服务之先河。1995年，上海通过社会化筹资，将“罗山会馆”委托给基督教青年管理。2004年，上海市政法委按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”总体思路，成立了自强、新航和阳光三家民办非企业社团，分别承担禁毒、社区矫正和社区青少年事务管理，并设立三个禁毒办、矫正办和青少年事务办三个行政部门对口管理，标志着上海政府购买服务走上了行政化、制度化的道路。2007年，浦东新区出台《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》，首次以专门文件明确了购买服务的指导思想、基本内涵、实施原则、操作规程等内容。2009年，上海开始“降低行政化、加强市场化”的改革，先后推出公益招投标和公益创投平台。至2010年，上海通过购买服务、补助等形式为社会组织提供资金37.89亿元，2011年达到了41.02亿元［6］。2012年，出台《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》和《上海市市级政府购买公共服务项目目录（2013年度）》，基本建立了完整的政府购买服务制度体系，形成“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的购买模式。
2.深圳模式：“民间化购买”。深圳也是我国内地最早探索政府购买服务的先行者之一。九十年代中期，深圳从城市环境卫生着手开始向社会力量购买服务，此后逐渐延伸至医疗、养老、教育、社区服务、行业服务、纠纷调解等其他领域。此后，深圳在借鉴香港和上海经验的经验基础上，依托社会工作、社会工作人才队伍建设展开，走上了“民间化购买”道路。2007年，深圳率先出台了《关于加强社会工作队伍建设推动社会工作发展的意见》及七个配套文件（简称“1+ 7”文件），提出“到2010年政府拿出4个亿来购买5 000个社工岗位”的目标。主要思路是：先倡导成立民间社会组织，再由政府以购买岗位方式来获得社会组织服务。由市政府采购中心统一组织实施，按照程序进行招投标，按人头标准向中标单位给付资金。2007年，购买社工岗位40余个，2008年购买岗位数量增加到200余个，2009年增加到400多个。而到了2010年、2011年，除了购买岗位外，还开始购买“社区服务中心”等公益项目。截至2012年底，深圳共计购买社工岗位4 697.2万元、资助公益项目3 000多万元；使用福彩公益金达1.5亿多元，使用政府财政资金2.5亿元［7］。
（二）“强行政”与“弱契约”：两种实践模式的约束条件
1.“强行政”：组织与资源的“行政化”依附。组织架构的独立性与运作资源的充足性，是政社合作有效开展的结构性前提。首先，在组织架构方面，上海市形成了“两级政府、三级管理”和“条块结合、以块为主”的组织架构，以及高度嵌入政府组织体系的市、区（县）、街（镇）三级社团结构。这种“多级政府在场”的直接后果就是“核心组织的架空，［8］”社团组织内部的运作受到来自不同政府条块关系的影响，组织凝聚力和内部团结力严重受损。深圳市以上海市“行政化”为前车之鉴，增设了民间服务机构这道“防火墙”。由市民政局向社联社工服务中心购买社工岗位，再交给用人单位提供专业化服务，政府、社团和用人单位共同签订“三方合同”，一定程度上减少了社团组织架构的行政化依附。其次，在运作资源方面，上海和深圳主要采取“层级购买”的方式。在市级层面，由市级主管部门按项目划拨专项经费，并予以全额保障，社团总站仅负责代发社工工资；在区县层面，工作站办公场所租赁、办公经费、活动经费等重要资源则均由区县有关部门掌握。深圳市由市级财政购买社工岗位，开展工作所需的其他资源来自用人单位，尽管摆脱了对行政组织的结构依附，却没有改变对行政体制的资源依赖。近年来，两地推出的公益招投标和公益创投，由于其项目化运作而非基础性运作的特点，也没有从根本上改变社团对行政体制资源的高度依赖。总之，“行政化”依附是上海、深圳两种实践模式的共同弊病。只不过在呈现形式与程度上，深圳表现为对行政资源的高度依附，而上海则是对行政体制和行政资源的双重依附。
2.“弱契约”：合同订立与执行的“契约性”流失。契约是建立在市场化基础上、独立平等的法人双方的民事权利义务关系的合意。对等协商、严格履行的契约精神，是政社合作有效开展的基本保障。首先，在合同订立方面。无论是上海市购买“三大社团”服务合同，还是深圳市购买民间组织服务的“三方合同”，都是一种单向性契约。由于社团对行政体制的强依赖性，导致其在合同协商处于弱势地位，议价能力明显不足，只能被动接受政府指定的工作内容、考核标准和运作经费。合同订立过程中政府与社团的协商性明显不足，基本上由政府单方意向决定。历年《政府购买服务合同》内容表明，社团不仅要承接政府转移出来的专业服务，还要承担部分行政工作。在公益招投标和公益创投的服务合同中，社团在选择服务形式和方法方面有了一定的自主性，而在服务项目的内容、对象、地点、周期、价格、付款方式等方面，仍然缺乏基本的议价能力和对等协商的主体地位。其次，在合同执行方面。在上海和深圳的“层级购买”中，市、区（县）、街（镇）三级均有管理和指导社工的权力，致使区（县）工作站以下出现了“多头管理”现象，服务合同在实际中执行不严、流于形式。一方面，合同内容具有模糊性，合同指标易变更。在许多区（县），服务经费、社工人手并不随服务要求变更和服务对象数量提升而增加，导致社工实际工作量远远超过合同规定，这种现象已经成为一种常态。政府部门在实际考核中“重指标完成数量”的绩效导向，使得服务质量更加难以保障。另一方面，社工被迫执行大量合同外的工作。基层部门经常将一些行政性工作推给社工，占用社工本职工作时间和精力；或者借调社工到政府职能部门协助完成有关工作，占用社工编制但不从事社工本职服务，造成了表面上社工队伍人员配备充足，但实际工作人手不足的困境。这些问题的存在，致使“契约性”流失同“行政化”依附一起成为上海、深圳两种实践模式难以回避的共同弊病，也成为影响政社合作有效开展的根本阻碍。
三、推进政府购买公共服务的优化策略
由上可见，“政社不分”是我国现行政府购买服务实践始终具有的结构性缺陷。在政府购买服务推行之初，这种“强行政”、“弱契约”的体制为保证公共服务质量，促进社会组织发育，发挥了重要的、不可或缺的过渡性作用。但是，在建设与市场经济相适应的和谐社会的新阶段，“行政化”体制的内在弊端和深层次矛盾日益突出，难以承担社会建设、社会管理和公共服务的制度角色。加强对体制改革、法治建设和制度再造等方面的创新力度，是确保政府购买服务实践进一步优化的基本策略，也是构建“契约化”政社合作关系的必由之路。
（一）体制改革：推进政府购买公共服务的结构前提
体制的优劣，是制度能否良性运行和健康、持续发展的结构性前提。我国行政体制及社会体制改革滞后于经济体制改革，是公共服务领域各项制度安排难以适应时代发展要求的关键原因。从长远来看，行政体制改革与社会体制改革，是推进政府购买服务、迈向“契约化”政社合作的双足，不可偏废。
1.行政体制改革：简政放权。加强社会管理和公共服务，是政府的重要行政职责。从这个意义上来说，政府购买服务实质上是一个公共服务的“去行政化”过程：一是转移政府职能。促进政府公共服务生产职能与供给职能、所有权与经营权的分离，逐步转移给社会力量来承担，以降低行政官僚化、科层化引致的服务低效和腐败滋生；二是转变政府角色意识。各级政府部门要树立服务型政府理念，不断增强角色自觉。将自身定位从公共服务的“实施主体”转向“决策主体”，从“生产者”转向“提供者”、“规划者”和“监督者”，从依赖行政手段转向依靠市场和社会手段；三是释放公共资源。政府应逐步从公共服务领域的操作层面退出，释放被过度行政化了的治理资源，尤其是公共权力。理顺各级政府部门之间、政府与社会组织之间的权力边界，实现责、权、利、绩的高度统一，确保社会组织的自主性，杜绝多重管理现象。四是坚守政府责任底线。去行政化并不意味着去责任化，政府不能撂担子、甩责任。政府不仅要对行政职能进行科学分类，逐步、适度地转移给具备足够承接能力的社会组织，更要在宏观决策、顶层设计和监督管理方面坚守政府责任底线。
2.社会体制改革：建立现代社会组织体制。十八大提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。社会组织的不断发展壮大，是其获得平等契约主体地位的基本条件。社会体制改革的核心目标，就是要促进社会组织的成长发展，形成公共服务供应主体多元化和竞争化格局，以消除资源分配中的官僚主义。这要求政府通过一系列复杂的社会政策创新，构建社会组织成长的制度支持环境、能力提升环境、功能培育环境。［9］一方面，要加强政府对社会组织的孵化培育和能力建设。在政府逻辑主导的现阶段，中国社会组织具有“依附式自主”［10］的特征。因而，不仅要对社会组织服务进行资助性购买、对其能力建设进行资助性投入，采取项目化购买和基础性购买并重，形成“发掘—培育—购买”的一体化链条，更要建立社会组织“自我造血”和“自生产”的长效机制。另一方面，放宽民间组织准入门槛，创造有利于社会组织长远发展的政策环境和公共空间。只有最大程度上降低社会组织对行政体制的依附性以及对行政资源的依赖性，才能不断增强社会组织在政社合作中的独立性和自主性，形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。
（二）法治建设：推进政府购买公共服务的基础保障
立法先行是政府购买公共服务制度定型、稳定的客观标志，也是迈向“契约化”政社合作的内在要求。十八大报告提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”表明，建设法治基础上的社会管理创新，才是具有真正合法性、有效性并落到实处的可靠方法。我国政府购买服务法律体系框架的建构，可以从以下两个方面同时着手。
1.加快出台《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称条例）。2003年颁布的《政府采购法》侧重于对政府购买货物、工程的规范，难以满足各地政府购买服务的制度需求，当务之急是尽快出台《条例》。一是要明确政府购买服务的范围，可分为确定性购买范围、禁止性购买范围和裁量性购买范围；二是明确社会组织承接公共服务委托的资质条件，包括从业人员专业知识条件、社会组织硬件设施和资金等物质条件、社会组织机构设置、行政管理、财务制度和社会声誉等组织条件等；三是明确社会组织信息公开的范围、主体和方式等义务性规定；四是对于不同类别公共服务类型，应当就社会组织的人员配备、设施设备、组织结构等条件以及政府购买的具体程序、责任划分等加以明确规定。［11］在现阶段，《条例》的功能定位不是成为制度运行的具体操作依据，而是能够为我国政府购买服务制度提供基本的法律依据，确保各级政府、社会组织依法办事、有法可依。
2.加紧制定地方政府购买服务配套规范性文件。在我国政府购买服务基本法律体系尚不健全的情况下，规范性文件是指导和规制政府购买服务的主要依据。一是制定《政府公共服务规定》，明确政府在规划、决策、监督、评估等方面的权责和要求，形成对各级政府公权力的刚性约束。这是在我国公法法律体系尚不健全情况下，治理“法治赤字”的必要举措。二是制定《政府购买服务合同》，明确服务对象、服务内容、服务要求、服务效果评定、资金支付方式等内容，明确政府和社会组织的权利义务，确保政社分工明确、权责明晰，促进公共服务供给标准化、规范化。在我国公共服务事业对法律规范需求日益急切的形势下，通过以上规范性文件的制定，可以对政府公共权力形成刚性约束，对社会组织服务行为提供具体规范和法律保障，确保其服务的可操作性以及合同的契约性。
（三）制度再造：推进政府购买公共服务的操作路径
制度是实现特定目标、功能的操作准则和规范体系。契约制度是政府购买服务制度的核心本质，也是理顺政社分工合作体制的关键所在。优化现行制度安排，要求构建内容设计、对象确定和合同管理相结合的契约制度，实现各环节之间结构合理、职责分明、运行有序、相互协调、追求高效。
1.契约设计：从“行政导向”到“需求导向”。这要求政府转变观念，不再将政府购买服务视为一种自上而下的“行政计划”，而要视为一种自下而上的“需求回应”和上下结合的“需求治理”。［12］一是更加注重公众对公共服务的质量需求。避免将服务项目笼统地同政府职能对应、混淆行政与事业之间界线的做法，形成由社会组织设计、以公众需求为导向的项目生成机制。二是尽力满足社会组织对开展专业服务的资源需求。促使合同条款设置向“合理化、标准化”转变，成为社会组织开展服务的唯一依据。合同经费要全面包含社会组织开展服务所需各项支出，项目经费、基础运作经费、人员工资和津贴等，以消解社会组织对行政体制资源的强依赖性，防止其沦为政府行政事务的“助手”。
2.契约对象：从“行政选择”到“社会选择”。政府购买服务关乎公共利益和国计民生，民众有理由在公共服务承接组织的选择上享有更多的自主权。这要求改变公共服务由政府行政安排和选择的做法。一是实施统一的招投标机制。摒弃政事不分的“体制内购买”模式，向更具活力的“体制外购买、竞争性购买”模式转变，委托第三方机构通过公开、公正的竞标程序来降低“行政选择”的主观随意性及社会组织对行政体制的依附性。二是不断拓展社会参与渠道。在项目招投标评议中设立由社会各界中的专业人事及居民代表组成的评审委员会，充分保障广大社区居民的知情权、表达权和参与权。
3.契约执行：从“行政管理”到“法治管理”。防止政府购买服务合同的“契约性”流失、沦为一纸“形式契约”，必须减少政府对社会组织服务工作的行政干预，树立“法治管理”的理念，促使“契约性”回归。一是严格遵守契约精神。在契约基础上建立清晰明确的多方责任关系，使公共服务行为立足于合同契约关系。［13］第35、36页政府部门要转变“行政管理”观念，避免单方更改或中止契约，不得将行政事务打包摊派给社会组织或单方提高社会组织的工作任务和工作要求。二是健全监督评估机制。以合同指标为基本准绳，委派第三方机构进行社会组织服务进行专业评估。行政部门采取随机抽查形式进行动态监督，同时，畅通社区群众监督举报和辅助评估的渠道，充分实现政社联动、依法监督、协力共治。
四、结语：迈向“契约化”的政社合作
中国在转型时期的重大使命，就是要在实现经济社会全面协调与可持续发展的同时，不断增进人民的福祉，而政府购买公共服务经过多年的地方探索与渐进发展，也迫切需要进入定型、稳定和可持续发展阶段。深沪两地的宝贵实践经验，为我国全面推进政府购买公共服务提供了参照系，并指明了改革创新的关键议题：构建何种新型政社关系，从而与中国本土事实形成更高程度的契合？
克莱默和萨拉蒙认为，公共服务供给中，政社关系的理想形态是“合作伙伴”（collaborative），强调政府、社会和公民责任共担、共同决策，而不是政府单方责任和自上而下的决策执行。［14］而在本土语境和实践脉络中，新型政社关系被理解为“以政社分开为前提、政府职能转变为基础、政府购买服务为纽带”，［15］形成政府和社会组织相互依赖、边界清晰的善治格局。［16］不难发现，中西叙事内在的共通诉求，是追求一种平等、共享、对价的“契约化”政社合作关系。从人类历史的实践进程来看，“契约化”既是现代市场经济发展的必然要求，也是近代以来西方政府购买服务制度运行的本质内核。“契约化”的政社合作模式，在减轻政府负担、提高公共服务效能的同时，使社会组织和个体得以脱离对国家和政府的依附状态，获得了自由选择和自由发展的自主性。基于这样的理论判断，政府购买公共服务不仅仅是在公共服务供给体系中引入市场竞争机制（市场化）和社会志愿机制（社会化），也不仅仅是公共服务生产职能与治理资源的主体间转移（去行政化），而是公共服务秩序中一系列角色意识、价值取向、行为方式和互动结构的变迁，是政社关系从单向依赖到双向互动、从行政指令向契约合作的整体转型过程（契约化）。［12］
全面推进政府购买公共服务，在理论和实践上回应了当前社会管理创新与公共服务体制转型的现实需求，为构建政府与社会组织在分离中合作、在合作中共赢的新型互动关系，迈上全体国民“共享、共治”的和谐社会建设道路，提供了新的契机和可供探索的空间，显然具有必要性、重要性和紧迫性。
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