我国“三农”资金监管效率形成路径与影响因素分析

我国“三农”资金监管效率形成路径与影响因素分析

我国“三农”资金监管效率形成路径与影响因素分析⁽¹⁾

李连华⁽²⁾　林　可⁽³⁾

摘要：本文通过对我国“三农”资金监管效率的调查分析认为,提高监管效率,必须从制度设计合理性和制度执行有效性两个方面着手。需要加强监管制度之间的协调性,确立审计监督的主导地位及细化“三农”资金监管的信息披露制度。

关键词：“三农”资金　监管效率　形成路径　影响因素

一、问题提出

我国现行的“三农”资金（亦称为“涉农资金”）监管制度所采用的是纵向监管、横向监管与群众监管相互结合的复合型的交叉监管体制。其中的纵向监管,即上级对下级的监管主要是沿着中央→省市→县→乡等行政级次自上而下进行的；横向监管则是指同级审计部门对同级财政部门实施的涉农资金专项审计；群众监管是指村民、涉农项目建设单位对乡镇、县市等涉农资金管理部门所进行的举报、投诉等监督行为。

但是,我国“三农”资金监管制度所形成的高密度的监控网络,并没有产生预期的监管效率。“三农”资金使用中仍然存在着较为普遍的被截留、挪用甚至被贪污的现象,“三农”资金的瞄准率和到位率都比较低。据2009年5月审计总署对10个省区市财政支农资金管理情况的审计调查结果显示,所抽查的30个县市在财政支农资金管理上都存在着一定程度的违规使用“三农”资金问题,其中用于建房买车等违规资金有45.75亿元,配套资金不到位金额约有65.97亿元。而本文的目的即在于,通过理论分析和实际调查,探究我国“三农”资金监管制度效率低下的原因,并在此基础上寻求提高我国“三农”资金监管效率的途径和方法。

二、“三农”资金监管效率形成路径

“三农”资金监管效率系指“三农”资金监管制度在防止有关部门违规使用资金,保证“三农”资金安全方面所取得的管理效果。

（一）制度设计合理性与资金监管效率

“三农”资金监管制度的合理性是监管效率产生的制度基础。目前我国一些学者等对我国现行的“三农”资金监管制度的合理性产生质疑,认为我国“三农”资金之所以监管效率低下、资金流失率高,主要原因在于制度设计的不合理。但是,这些文献缺乏调查数据的支持,而且对“三农”资金监管制度合理性和“三农”资金监管效率流失的具体原因也没有深入的分析和论证。

理论上,制度的不合理性主要体现为制度的不健全和制度的不可落实性。在高度不完善的制度环境中,常规性边界的系统性限制本身具有较高的模糊性、不一致性和不确定性。这就可能加大制度执行中的利益冲突,或者给制度执行者留下较大的机会主义空间。相反,合理的制度安排,一则可以使制度更容易得到实施。这种更容易实施,既可能表现为制度执行中各种利益冲突的减少,也可能表现为制度执行成本的降低和工作效率的提高；二则合理的监管制度因具有较高的针对性能够提高对“三农”资金的监管效率。而不合理的监管制度,即使是有效执行,也无法对“三农”资金的监管效率起到实质性影响。比如,在补贴资金的发放过程中,如果只是要求信息要公开而没有对信息公开的形式和程度作出制度性规定,那么在这种情况下,补贴资金发放者既可以在网络上发布信息,也可以在报纸上披露信息,这些都是符合制度规定与要求的,可以说制度得到了执行。但是,这种对制度的执行显然并不能产生实质性的监督效果,因为很多农民根本不会使用计算机,也不可能订阅报纸去了解这些已披露的信息。

（二）制度执行有效性与资金监管效率

制度执行的有效性是指制度执行是否到位。这里采用的是一种形式判断,即监管制度规定的程序和步骤是否在“三农”资金的管理流程中被执行。比如,在判断我国“三农”资金管理制度中所规定的专人管理、专户存储、专门使用的“三专”制度要求是否得到执行时,只要有证据（文件或者工作记录等）表明有专门的负责人进行管理、“三农”资金与其他资金尤其是事业经费分开账户存储、资金的投向符合当时申报项目的用途或者符合国家下拨资金时的要求,即可认定该制度得到了执行和实施。由此可见,制度执行的有效性侧重点是形式有效和程序的符合性,而不是实质有效。因为实质有效不仅取决于制度的执行性,而且还受监管制度设计是否合理以及其他因素的影响。但是,形式有效和程序符合是实质有效的先导条件。因为制度只有在形式上和程序上被执行,监管制度的管理效果才能事实上形成和产生。

概而言之,“三农”资金的监管效率产生于监管制度的合理性和监管制度的有效执行。其中,监管制度合理性对监管效率的影响,一则体现为合理的监管制度与不合理的监管制度相比,在同等条件下更能抑制“三农”资金的非法使用,提高监管效果。这是一条直接路径。二是体现为合理的监管制度和不合理的监管制度相比,在实践中更容易以低成本和更加快捷的方式得到实施,从而减少制度进入实践的时间,提高监管效率。这是一条间接路径。但是,这两者都是以制度能够得到有效执行为前提的。如果制度不能得到有效执行,再合理的制度设计也是纸上谈兵。

三、调查与问题分析

为了准确地了解我国“三农”资金监管制度设计和运行的情况,本课题以“三农”资金监管制度设计的合理性和执行的有效性为调查维度,分别设置23个题项来调查、收集我国“三农”资金监管制度及其运行的有关情况。在调查时,我们要求被调查人员就所设置的调查题项做出选择,同时也可以对选项作出进一步的说明。本次调查于2009年6—10月进行,分别在浙江省、安徽省、河南省采用实地调查、定向投寄及培训班现场填写等方式,共发放调查问卷150份,回收问卷中能够提取有用信息的112份,占74.67%。有关调查结果的汇总和分析如下。

（一）“三农”资金监管制度设计中存在的问题

表1　我国“三农”资金监管制度设计合理性的调查结果汇总

由调查结果可知,在“三农”资金监管制度的覆盖面、处罚力度、权责对称性、实施细则和制度衔接性五个指标中,监管制度的全面性（S1）得到了较好评价,选择“较好”和“好”者的比例合计达到55%,而且对于制度实施细则（S4）的“较好”和“好”的肯定性评价比例也高达59%,说明我国对“三农”资金项目制订了较为完整的监管制度及实施细则。事实上,我国财政部门为“三农”资金监管已制订了约20项的财务管理制度,基本覆盖了所有的“三农”资金项目。但是,对违法处罚严厉性的评价不高,选择“较差”和“一般”的比例合计占到58%,表明在涉农资金管理上,违法不究的现象还是比较严重。而且这种现象越是在基层,越是比较明显。因为基层乡镇处于国家构建的“三农”资金监管链条的末端,在监管上存在着一定程度的力所不及的问题。

在所有的调查题项中,评价最低的是制度衔接性指标（S5）,选择“较差”和“一般”的比例合计占到了77%,说明绝大多数的被访者认为涉农资金监管制度之间存在着相互“打架”的问题。在我国,“三农”资金监管制度之间的衔接与协调主要表现在三个方面：一是同一行政级次不同部门之间,比如财政部门和农业部门等制定的有关政策要一致；二是不同行政级次制定的“三农”资金监管制度需要衔接一致。这方面主要是省、市、县制定的实施细则和补充意见与国家部委的制度不能相互冲突；三是同一部门在不同时间颁布的相关制度需要衔接一致。从调查题项的进一步说明来看,被调查对象反映意见比较集中的是各个部门之间和新旧制度之间的衔接不一致。这说明：第一,我国在制定“三农”资金监管制度时,财政部门、农业部门、国务院农发办、国家发改委等之间的协调性尚待提高,尤其是项目管理和资金管理的制度之间要协调一致；第二,新制度的启用和旧制度的废止需要有明确的时间规定,时间上不能相互交叉而出现新旧制度同时使用的情况。

（二）“三农”资金监管制度执行中存在的问题

针对“三农”资金监管制度执行问题,课题组按照纵向监管、横向监管和群众监督三种方式设置调查题项。调查结果汇总如表2所示。

从调查结果看,纵向监管中1—4个题项的评价都不是很好,持“否定”和“一般”的比例均超过了50%。而这四个题项都和监管成本有直接的关系。由此可以理解为,由于受到监管成本的制约,上级财政部门无法对下级财政部门经管的“三农”资金实施经常性（A1）、长时间的（A2）、细致的监管和检查（A3、A4）。然而,与此相矛盾的是,被调查对象对纵向监管发现问题的效率却是持较大的肯定态度。对于这一现象,我们估计,在监管频率和检查时间都比较少的情况下,上级财政部门在对下级财政部门检查时之所以能够发现问题,主要原因是纵向监管和检查在多数情况下是有的放矢,有备而来的。即在检查之前,已经根据调查或者举报信息等掌握了一些资料,因此检查起来针对性很强。至于对检查结果的处理效率比较高,则是因为上级机关具有对下级组织的充分权威性所致。这也是纵向监管的优势所在。

在对横向监管制度的评价中,被调查对象对审计监管的检查态度（B1）、检查所用时间（B2）、审计检查的常规性（B7）以及对审计工作的配合程度（B6）都给予了比较肯定的评价,表明我国经过《审计法》的颁布实施,财政部门已经认可审计部门的专职监督权；同时由于地缘较近,我国“三农”资金监管效率形成路径与影响因素分析在实施对当地财政部门的“三农”资金监管和检查时也具有一定的制度优势,能够实行近距离的、常规性的深入检查,而且也容易发现问题。但是,同级审计监督也存在着一些缺陷：第一,审计人员对“三农”政策的熟悉程度有待于提高；第二,对于审查出的违法违纪问题的查处力度有待于加强。在这两个调查题项中,选择“较好”和“好”的比例均没有达到50%。

表2　我国“三农”资金监管方式及其成效的调查结果汇总

从对群众监督的调查结果看,总体上成效不甚理想。其中,制约群众监督效率的主要因素有：第一,群众缺乏对“三农”资金监管所需要的信息,知情权没有落实。在调查题项中,虽然大多数村民对自己的补贴款进行了签收（C4）。但是,对于补贴款的计算方法（C3）和国家的“三农”政策并不熟悉（C1）。所以,这种签收只是一种被动性的、机械性的手续而已,并没有产生应有的监管效果。第二,对群众反映问题的解决程度比较低（C5）,群众对于因检举而受到打击报复存在着严重的畏惧心理（C2）。而这两个问题叠加在一起会使得村民觉得举报监管很不合算,其原有利益不但没有得到保护,反而导致更大的损失。我国近年来“上访事件”频繁发生也在一定程度上折射出这种现象的普遍性。

四、政策建议

基于理论分析和调查结果所揭示出的问题,为了提高对“三农”资金的监管效率,我们认为,我国“三农”资金监管制度在设计和执行中需要从如下方面加以改进和提高。

（一）对“三农”资金的监管制度进行系统梳理,加强财政部门、农业部门、水利部门、农发办等涉农资金管理部门之间的协调、统一,减少制度之间的矛盾,使“三农”资金监管制度的设计更加贴近实际,更加体现村民和农村的利益诉求。同时,以制度设计上的创新来提高监管效率。比如,完善农民“亲自签收”以监督发放者弄虚作假的制度规定,加强补贴资金发放前的补贴标准、补贴时间、发放方式等方面信息的公示,以信息透明和知情权来遏制有关人员的特权和对权力的滥用。“阳光是最好的杀虫剂”。在这种制度设计下,农民不仅知道自己应拿到多少补贴资金,而且知道什么时候能拿到补贴资金。如果到期后拿不到,他们自然会向有关的部门举报和投诉,从而相机地参与到对“三农”资金的监管之中。这要比简单地让农民签收的制度安排更加具有监管效率。

（二）将监管重心放在同级审计监管上,形成以审计监督为主体、以纵向监管和群众监督为补充的监管体系。从调查结果看,纵向监管由于监管成本高而难以实现常规化、日常化,只能是出了问题之后再去查处,或者是进行有限的抽查,不可能成为“三农”资金监管体系中的主导力量。而农民在正式的制度安排中并没有承担对“三农”资金监管的责任和义务,另外其知识水平和觉悟意识相对比较低,了解信息不多,对于国家的涉农政策不是十分清楚,这些都会给农民参与对“三农”资金的监管带来很大的难度。现实中,村民通常只是在和邻居等相互的横向比较中才会发现问题,而且即使发现“三农”资金管理中存在问题,也往往由于担心受到打击报复而不敢揭露和举报。因此,村民对“三农”资金的监督只能是相机性的,也不可能成为法定的、常规性的监管力量。而与纵向监管和群众监督不同,横向监管由于审计机构距离被监管单位比较近,对当地情况比较熟悉,可以用足够多的时间和人员对涉农资金的管理和使用情况实施相对高强度、高密度的监管,这种信息充分、低成本的制度优势,理应使之成为对“三农”资金监管的主要力量。

（三）采用异地交叉“三农”资金审计,增加审计监督的独立性和权威性。在“三农”资金的横向监管中,一个潜在的弊端是审计机构和财政部门同属一地,相互熟悉,审计的独立性会受到影响。针对这种情况,我们建议,采用异地交叉审计,即从制度上规定本地的“三农”资金审计监督必须由外地的审计机构来进行。这样就可以避免或者减弱人情因素的干扰,提高审计监管的成效。

（四）细化信息公示和披露制度,加强“三农”资金管理和使用中的透明性。我国现行的“三农”资金管理制度中虽然有信息透明的内容,但是,不具体、不细致,没有对信息公示和披露的方式、时间、内容、程序、责任等作出详尽的规定,导致一些制度难以有效落实和产生应有的效果。在制度修订时,这些方面有必要加以改进和完善。

参考文献：

1.王亚民、常干廷：《如何加强财政支农资金管理》,《财税与会计》,2003年第8期。

2.何骏、柳石：《建立财政支持“三农”资金集中直接支付系统的设想》,《经济研究参考资料》,2004年第86期。

3.尹合金：《初析财政支农资金监督管理体制的建立》,《安徽农业科学》,2004年第6期。

4.Delios.A.,HeniszJ.W.,（2003）,“Political,Hazards,Experience and Entry Strategies：The International Expression of Japanese Firms,1980—1998,”Strategic Management Journal,24（11）,pp.1153—1164.

【注释】

(1)本文已发表于《财经论坛》2010年第5期。

(2)李连华,男,浙江财经学院会计学院教授,博士。

(3)林可,女,1990年生,上海财经大学公共经济与管理学院投资学本科生。