农民工的社会保险

农民工作为城市相对贫困群体的重要组成部分，其社会保险问题近年来也得到了政府高度重视，近年来各地纷纷开始建立相关的农民工社会保险制度。改革开放初期，由于我国传统社会保障制度具有明显城乡二元分割的特点，进城农民工在城市很难得到任何形式的社会保障。但由于很多农民工在危险、有毒有害的工作环境中工作，遭受工伤和职业病的可能性非常大，再加上农民工维权的呼声越来越高，国务院开始要求各级政府和相关部门考虑建立工伤保险以减少企业和农民工因工伤和职业病带来的风险。与此同时，我国农村土地保障功能不断弱化，农民工家庭结构的核心化以及二代子女城市化严重削弱了家庭养老功能，农民工的养老问题逐渐成为未来中国社会长期稳定的重要社会问题。在这种背景下，1995年6月《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中提出了要建立“广覆盖、四统一”的社会保险计划，广覆盖的目标之一就是要使社会保险制度覆盖农民工。20世纪末，随着我国社会保障制度改革的推进，长期排除在城市社会保障体系之外的农民工开始成为社会保障制度建设的重要内容。中国共产党的十六大召开以及和谐社会建设的提出，为农民及农民工建立全面的社会保障制度开始成为政府和社会的共识。在这种情况下，各地纷纷出台政策、办法，探索建立与本地农民工相适应的社会保险制度。但是，由于中央并未在全国范围内出台统一的政策文件，也没有对农民工的社会保险制度制定统一的模式，因此各地在结合本地的实际情况的基础上形成了种种农民工社会保险的模式。以养老保险为例，尽管学术界对这些制度模式的称呼不同，但从已有的制度设计思路来看，无非三种：

第一是纳入型（完全城镇型），即将农民工的养老保险纳入城镇职工养老保险体系，只是将城镇职工养老保险相关政策中的部分条款，对农民工与城镇职工加以区别对待。由于纳入型的制度模式是将城镇养老保险制度直接扩展到农民工身上，因此有些学者将这一模式称为“扩面型”^[15]。又因为这种做法主要是深圳和广州等地采用，因此又被称为“深圳模式”或“广州模式”^[16]。第二是独立型，即为农民工专门设计一套养老保险制度，这一制度与城镇养老保险制度无关，也不能涵盖农民工的其他社会保险险种。由于独立型的制度模式是仿照城镇养老保险制度建立的，因此有些学者称这一模式为“仿城型”。又因为这种做法主要是北京地区采用，因此又被称为“北京模式”。第三是综合保险型。综合保险型也是为农民工设计一套独立的制度模式，但与独立型的养老保险政策只考虑农民工的养老保险问题不同，综合型的农民工养老保险政策是将农民的养老、医疗、工伤及其他险种一并予以考虑，制定出一个综合性保险政策，养老保险只是“综合”险种中一种。因为这种做法主要为上海和成都等地采用，因此又被称为“上海模式”或“成都模式”。

三种制度模式在很大程度上都是结合本地实际情况为农民工量身定做的，对于农民工参加社会养老保险制度有积极推动意义。纳入型的制度设计对于农民工参加社会养老保险的积极意义主要表现在：农民工在参加和享受基本养老保险方面获得了真正的“市民待遇”，正当的权益得到了切实的保护。“市民待遇”是每个希望长期留在城市农民工所渴望的，因而对他们参加养老保险会有很强的吸引力。独立型的制度设计最大的优点是考虑了农民工收入较低的特点，征缴基数与征缴比例较低，降低了企业与农民工养老保险负担，有利于调动企业与农民工参保的积极性。鉴于农民工流动性较大的特点，该模式还设计了与城镇养老保险模式不同的变通之处。例如，2001年11月，北京市制定的农民工养老保险补充条款规定，农民工与单位解除养老关系时，即使没有达到养老年龄（男年满60周岁，女年满55周岁），经本人同意，也能一次性领取养老金，并中止其养老保险关系。而综合保险型模式将农民工迫切需求的工伤保险、住院医疗保障与养老有机结合起来，能够满足农民工的对社会保险的多方面需求，有利于吸引农民工参保。此外，该模式实行低缴费率，有助于把广大的农民工纳入保障范围之中，化解民工打工风险。

尽管这几种制度模式都不同程度地考虑到了农民工的实际情况，对于推动农民工参加养老保险具有明显积极意义。但是，由于我国目前的社会保障制度仍处在不断改革和选择之中，再加上农民工自身在思想意识和就业等方面的局限，每种模式目前都面临很多难题和困境，客观上给农民工参加社会养老保险造成了障碍。首先，从农民工养老保险制度设计精神来看，尽管主观上是着眼于农民工未来的养老问题，但在制度设计时往往掺杂着其他因素，从而削弱了这一制度的公正性，影响了农民工参保积极性。以“纳入型”养老保险模式为例，这一制度模式的设计一定程度上考虑了缓解城镇社会养老金发放的压力。城市农民工通常都比较年轻，他们有很长的缴纳各种社会养老金特别是养老金的时间，而领取养老金的时间通常在30—40年之后，这一较长的缓冲期为解决城镇社保资金不足提供了可能。此外，目前的完全城镇模式存在城市农民工与城镇居民享受的社会保障待遇不平等的问题^[17]。第二，就农民工自身来说，参加养老保险首先是一个转变观念的问题，这主要包括三个方面：

（1）农民工身份具有双重性，既是农民又是产业工人。农民工因为在农村有土地，土地就是他们的养老保障，因此城市对他们不具有保障义务。而现实却是很多农民工，特别是“第二代农民工”，在农村已经没有土地了，有的根本就没有种过地，除了身份是农民外，他们其实与农业的联系不大。此外，这部分农民工现在正处于青壮年时期，养老保障问题目前还不是很突出，但随着时间推移就会慢慢凸显出来。因此他们必须转变观念，认识到参加养老保险的必要性。（2）农民工具有很强的流动性。由于工作地点转换频繁，农民工在离开一个城市时，虽然可以将所缴纳的养老金一次性取出来，但是如此的存取也很麻烦，而且只能取回自己存的那部分，还不如把钱存在银行里获取利息。有些农民工在短期利益驱使下，甚至将退保获得的“一次性算断”的养老保险金，看成是辞去工作时的一笔额外收入^[18]。（3）农民工维权难和维权意识淡薄也一定程度上阻碍了农民工参加养老保险。由于农民工的劳动力就业市场竞争激烈，即使农民工自己要参加社会保险，也不敢冒着丢掉饭碗的风险向用人单位提出参保要求。第三，农民工参保积极性不高，甚至参保后又退保还与地方政府的短期行为有关。一些地方政府为了制造“比较优势”，吸引外资，他们把不要求企业和职工参保作为吸引投资的优惠政策，干预或者有意延缓农民工社会保障制度建设的进程^[19]。第四，一些企业采取种种措施消极抵制农民工参保，也对农民工参加养老保险造成了障碍。一些企业雇佣农民工的原因就是减少企业成本。把农民工纳入社会统筹养老保险体制之后，企业就失去了原来雇佣农民工的部分优势。因此，企业可能选择多种应对办法以减轻或转嫁负担，主要手段包括：（1）解雇或少雇农民工。（2）降低农民工工资或增加工作时间。（3）企业工人养老保险二元化。企业往往根据生产的要求，雇佣两种不同的工人，一种是享有正常待遇的长期工，另一种是季节性短工，以减少成本风险。企业可以据此只给长期工缴纳社会养老保险费。（4）企业向外迁移。有些农民工养老保险政策贯彻力度大的县（市）的企业往往感到负担过重而向社会统筹负担轻或没有实行社会养老保险统筹的地区的县（市）迁移，以逃避为农民工缴纳养老保险，降低企业成本^[20]。

由于以上种种制约农民工参保的因素存在，因此尽管政府也在努力推动农民工的社会保险制度建设，但是取得的成就十分有限。根据人力资源与社会保障部的《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》数字，2007年年末参加基本养老保险的农民工人数为1　846万人，年末参加医疗保险的农民工人数为3131万人。参加失业保险的农民工人数为1150万人。参加工伤保险的农民工人数为3　980万人。从农民工参加社会保险的情况来看，参加工伤保险的人数最多，其次是医疗保险，再次是养老保险和失业保险。但是即使参加人数最多的工伤保险也不到4　000万。对于当前农民工总数目前尚无准确的数字，一般估计认为我国农民工总数在1亿—2亿之间。假如按照这个数字对农民工的社会保险覆盖面进行估计的话，即使工伤保险的参加人数还不到30%，而医疗保险、养老保险、失业保险的覆盖面则更少。由于农民工的社会保险覆盖面太窄，因此严重制约了这一制度反贫困的功能。