推动全球基金的成立

除了将艾滋病问题纳入已有的多边合作以外，美国还针对这一议题主导建立了新的多边机制，这可以说是美国利用多边形式开展国际合作的第二项策略。

随着艾滋病问题的严重性日益得到国际社会的确认，一些发达国家萌生了成立新的国际筹资机制、进一步加大对该问题投入的想法。在2000年1月的安理会会议上，法国代表就倡议设立一个“国际治疗团结基金”。^[113]就美国来说，这一设想也是酝酿已久。3月，美国国会就在世界银行框架之下成立艾滋病信托基金的设想举行了听证，并将这一计划明确写入8月19日经总统签署而正式生效的《2000年全球艾滋病与肺结核救助法》中。

根据国会的设想，这一基金设立的主要目的包括，“资助艾滋病的预防与根除，为艾滋病毒感染者提供关怀与治疗”以及“为艾滋病孤儿提供卫生保健与初级、中级教育”。这一基金将由理事会（Board of Trustees）进行管理，理事会中应当包括捐赠国家的代表，并保证有一名美国代表；此外，还应当包括联合国机构与具有在相关国家实地应对艾滋病问题经验的非政府组织的代表。它将接受“政府、私人部门以及各种类型的非政府组织”的捐款，并自行决定拨款的标准与程序。为了基金的顺利运行，美国将于2001、2002两个财政年度分别拨款1.5亿美元，而基金则需保证至少每年有5 000万美元是用于艾滋病孤儿的扶持项目上。^[114]

但是，当这一设想被拿到富国俱乐部中进行讨论的时候，又遇到了一些新的问题。欧洲国家要求扩大基金关注的疾病范围，将应对疟疾与肺结核的项目也纳入资助。但这不是关键问题。2000年7月，在冲绳召开的八国集团峰会首度就设立基金的问题进行了讨论。尽管在成立基金这一大目标上没有分歧，但美国表现出希望让基金独立于联合国系统的意向，并得到了日本与意大利的附和。^[115]一方面，它们希望能够更好地将基金控制在出资国家的手中，^[116]另一方面，富国集团也担心基金成立之后会被尚未建立全面医疗保健体系的发展中国家滥用。^[117]这种设想自然遭到了南方国家的反对，它们希望新的机制能够仿照世界卫生组织的模式。在这种模式下，由于发展中国家占多数，可以避免发达国家将艾滋病防治方案强加于人，也可以尽可能地降低非国家行为体对决策的影响。^[118]

南北矛盾拖延了新机制的成立。直到2001年4月，联合国才同意设立独立的全球基金，并由秘书长安南出面，在尼日利亚阿布贾召开的非洲领导峰会上呼吁各方对其投入额外的资源。2个月后，在日内瓦为商讨基金的架构而举行了第一次非正式会议，并于7月建立了过渡工作小组（Transitional Working Group）。这一工作小组由近四十名成员组成，包括来自发展中国家、发达国家、非政府组织、私人部门以及联合国相关机构的代表。在半年的时间内，这一工作小组召开了三次会议，并在非洲、亚洲、拉丁美洲与东欧举行了地区性的协商会议，最终确定了全球基金的组织结构与运行规则。

在基金的设立过程中，美国表现积极。2001年5月，在安南呼吁成立新的筹资机制后不久，小布什总统就宣布支持这一计划，并提出建立基金的六项原则，包括：建立在公私伙伴关系的基础上，采纳综合性的防治策略，依据科学与医学专业的原则行事，关注现实运作中的“最佳实践”，将发展中国家纳入基金的设计与运作中，以及在医药政策上保证对知识产权的尊重。与此同时，总统宣布，一旦基金成立，美国必定率先向其提供2亿美元的捐款。^[119]而且，在7月18日的一份政策声明中，白宫还称这一基金为总统在全球抗击传染性疾病问题上的“中心事务”（centerpiece）。^[120]

2002年1月，“全球抗击艾滋病、结核和疟疾基金”（Global Fund to Fight AIDS，Tuberculosis and Malaria，以下简称“全球基金”）正式成立。与美国原先的设想一致，全球基金的组织基础即是所谓的“公—私伙伴关系”，这是一种新的多边主义的表现形式。基金的核心机构——理事会包括了20名具有投票权的代表以及6名不具投票权的代表。具有投票权的代表分为三组：一组由发展中国家组成，根据世界卫生组织的地区办公室划分，6个地区各出一名代表，同时为非洲国家增加一席代表；一组由出资方组成，包括6个发达国家、1个公司与1个基金会，共占8票；最后的5个代表由私人部门、非政府组织以及受到疾病危害的群体的代表组成。而联合国艾滋病规划署、世界卫生组织两个在艾滋病问题的全球治理上最重要的多边组织，虽然也在理事会中，却没有投票的权力。^[121]

值得一提的是，与世界卫生组织或联合国艾滋病规划署不同，全球基金并不直接执行项目，它仅仅是一个“筹资机制”。为了能够让受援助的国家实现对项目的“所有权”（ownership），而不是绕着发达国家或外部力量的防治战略打转，全球基金要求援助的申请国成立由政府与私人部门共同组成的国家协调委员会（Country Coordinating Mechanisms），负责向全球基金提交计划书，提名资金管理的各责任实体，并监督项目的具体执行。换言之，全球基金在跨国疾病治理中起到的作用类似于“募捐箱”，真正执行项目，还是依靠受援助国家本身的专家与官员。

不难看出，尽管美国国会预想中的基金是交由世界银行托管的，但全球基金的组织原则依然基本符合美国的政策设计。不过，由于全球基金既独立于联合国，又不受任何多边组织的托管，因而赋予这一新的国际机制以合法性显得尤为重要。尽管建立基金的设想首先来自美国国内，但包括总统小布什以及国家安全顾问赖斯在内的高级官员，却都甘居二线，将这一倡议归功于安南，称是由联合国秘书长“率先呼吁”的。^[122]而在机制的设计过程中，通过将发展中国家以及其他非国家行为体包容进基金的运行中，并且在理事会中奉行“全体一致”的议事原则，它作为国际公共事务的决策机制在形式上拥有了较为广泛的代表性，而这恰恰是合法性的重要来源之一。可以说，全球基金要在国际上成功、为各国所接受，就必须采取多边主义的形式。

不过，多边主义具体的形式是什么、其决策程序又该如何设计，在这些关键性的问题上发达国家仍然占据着主导地位。这从基金的设立过程就可见一斑。尽管发展中国家也对新的机制提出了要求与设想，但实际政策依然是沿着以美国为代表的发达国家设计的轨迹前进的。一方面，新的机制绕过了联合国与世界卫生组织，从而限制了发展中国家利用数量优势对决策的影响。而另一方面，纳入非国家行为体的做法也让新的机制偏离了传统的以主权国家为主体的多边主义形式。不过，私人部门与非政府组织具有的决策权力仍然是相当有限的。在全球基金拒绝私人部门以实物形式进行捐助以及排除任何医药公司被选作理事会代表的可能性之后，真正能够影响这一组织政策的，仅剩下《纽约时报》称为“具有超级权力的个人”的比尔·盖茨名下的基金会。鉴于美国、日本以及欧洲国家是最重要的资金来源，它们对于决策仍然有着举足轻重的影响能力。^[123]在新的多边主义形式上的“多元”、“平等”背后，以物质资源为基础的实力仍然具有关键性的作用，机制中的实际权重仍然向发达国家集团倾斜，与传统多边组织中的情况相比有过之而无不及。

无论如何，这一新的多边机制还是在较短的时间内被建立起来，并得到国际社会的广泛认可。成立仅仅3个月之后，基金理事会就同意了针对36个国家的首轮拨款。^[124]在此以后，全球基金逐渐成为国际抗击艾滋病领域内最为重要的多边机制之一。