加快户籍制度改革，彻底消除农民工融入城市的身份障碍

一、加快户籍制度改革，彻底消除农民工融入城市的身份障碍

户籍制度是造成城乡二元结构的一个重要根源，也是农民工融入城市社会，与城市居民平等相处的一道主要障碍。改革现行城乡分割的户籍制度，是破解中国目前二元结构困局和建设和谐社会的迫切需要。

（一）部分城市户籍改革的尝试

早在1992年，中国就成立了户籍制度改革相关机构，并于1993年6月草拟定出户籍制度改革总体方向，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度，调整户口迁移政策等改革目标。20世纪末至21世纪初，全国不少省市加大户籍改革步伐，把户籍改革重点从小城镇转向大中城市，并创造出一些新的做法和模式，有力地推动了全国户籍制度改革的步伐。其中的一些典型模式有以下几种（王飞、刘文海，2006，268—273）。

江苏模式。按照“先农村后城市，积极稳妥有序放开”的原则，2002年，江苏省开展城乡户籍管理制度改革。出台了打破城乡分割的二元户籍结构，全面建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业（生活来源）为户口准迁条件，以法制化、证件化、信息化为主要手段，与社会主义市场经济体制相适应的新型户籍管理制度。该模式按照各地经济发展程度，将城市户籍准入从难到易划分为三个层次：苏州、无锡、镇江3市实行适度从紧的户口迁移准入条件，要求迁入城市须同时具备合法固定住所和稳定职业（生活来源）两个条件，对外来务工人员要求企业合法聘用并参加基本养老保险累计满10年。第二层次常州、徐州、扬州、泰州、南通五市实行了宽严相济的户口准入条件，允许大专（含成教类）以上学历可以先落户后就业。第三层次连云港、盐城、宿迁、淮安四市实行了宽松的户口迁移准入条件。如连云港市规定，凡具有合法固定住所或稳定职业（生活来源）的，准予本人及其直系亲属落户，不作其他条件限制。盐城市规定，被各类单位（含私营）录（聘）用、办理社会保险满1年的，准予本人及其未成年子女落户；在城区购买人均10平方米的房屋，准予本人及直系亲属落户。

石家庄模式。石家庄市户籍改革从1999年底降低“三投靠”和投资落户限制开始，起初改革的幅度不大，到2001年7月，共办理城市落户人口2万人。2001年8月，石家庄市开始突破性户籍改革，基本放开户口迁移限制，取消进市计划指标，并下放审批权限到派出所，开创了国内大城市、省会城市的先河。其主要做法：一是全面放开“三投靠”落户条件，取消了婚龄、父母及子女年龄的限制。二是放开在石务工人员的落户条件，规定务工人员就业满2年、专业技术管理人员工作满1年，不论工作单位性质，都可以办理本人及共同居住的配偶、子女、父母的户口迁入。三是取消了原有投资、纳税和购房额度和标准的限制。四是拓宽了非本市生源大中专毕业生落户的渠道。五是对市内六区村民办理就地农转非。从2001年8月到2003年9月底，共办理各类户口迁入14．2万人，“城中村”村民就地转换30．6万人。由于各种因素的影响，2003年9月后石家庄市，户籍迁移政策又重新收紧，回到原有的条件。从2003年10月到2005年6月底，办理各类进城落户人数明显回落，为4．5万人，绝大部分是“三投靠”人员、各类人才和大中专毕业生。

郑州模式。郑州市户籍制度改革在全国大中城市中起步不早，但因动作大而备受瞩目，一度被媒体称为“户籍新政”。其主要做法：一是从2001年11月起，放宽了进城落户的政策，包括：降低“三投靠”限制；允许在市区购房、投资、经商、办企业，以及具有大专以上学历、中级以上专业技术职称和高级职业技能资格人员落户；对急缺的技术工种和特殊工种人员，或者本市需要的特殊专业中专、技校、职专毕业生，有接收单位即准予入户。二是从2003年起，取消“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”等户口性质，全面实行“一元制”户口管理模式，统称为“郑州居民户口”，允许各县（市）、区的户口相互迁移，在当地派出所随时办理。同时，进一步放开了各类落户的政策规定，包括取消“三投靠”的年龄限制，对购房落户不再限制房屋面积，对中等专业技术学校（含技工学校）以上文凭的毕业生凭毕业证，即可办理户口迁入；对凡与本市企事业单位签订劳动合同并缴纳社会保险费的人员，即可办理户口迁入。三是外地来郑州务工的农民工，有两种渠道可以办理郑州户口：一种是签订劳动合同、参加社会保险后即可迁入；另一种是郑州市每年评选“百优十佳”农民工，入选的110人可以将户口迁入郑州市的一个公共户头。

郑州市户籍制度改革的初衷是“扩大城市规模”。从实践看有些操之过急，尤其在“投亲靠友”的实际操作中，18岁以下未成年人只要在郑州有亲戚，无论直系、旁系，都可以将户口挂靠到郑州。据统计，从2003年8月到2003年12月底，短短4个月就迁入郑州市区8．9万人。从2003年8月到2005年4月，迁入郑州市的总人数达到27．6万人，其中投靠亲属的有15．9万，占57．70%。激增的人口给郑州市带来一些社会问题，尤其是教育资源急剧紧张。郑州市所辖荥阳市城区小学的平均班额为80人，初中平均班额高达100人，高中平均班额也达到了70人，远远超过国家规定的标准。为此，2004年8月，郑州市公安局出台了规范户籍办理程序的通知，对落户过程中的混乱现象进行遏止，重新执行2003年8月以前的制度，媒体评价这是对“户籍新政”的“叫停”。

重庆模式。重庆户籍制度改革从2000年开始在全市范围内放宽了“三投靠”（年老投靠子女、夫妻相互投靠、年幼投靠父母）人员的入户条件，对科技人才、投资和兴办实业、个体私营企业业主纳税达到一定额度，以及购买商品房等人员入户实行优惠政策，允许大中专毕业生户口自由迁移或自愿托管。从2003年9月起，加大了改革力度，取消农业、非农业二元户口性质，将农业户口和非农户口统称为“重庆市居民户口”，实行城乡户口一体化管理。原则上在农村有合法固定住所并实际居住的登记为农村居民，在城镇有合法固定住所并实际居住的登记为城镇居民。户籍制度改革后，重庆主城区城镇户籍人口比例每年增加1．6%，大约15万人，总体上运行平稳。但该市户口准入制，对于大部分进城农民工而言，门槛仍然过高。截至目前所增加的城镇人口中，进城农民工所占比例很低。同时，重庆市虽然在形式上取消了二元户口性质，但城乡居民在征地补偿、退伍军人安置、交通事故赔偿、社会保障等方面的待遇仍然是不同的。

通过各地户籍改革的情况分析，我们认为，户籍制度改革必须要大胆创新，但不能操之过急，而必须根据不同情况，区别不同的地区，有步骤、分阶段进行。

（二）我们的建议

户籍制度不仅是公共管理问题，而且是个社会发展问题。城乡分割的户籍制度是“不完全城市化”的主要制度原因，妨碍了人力资源在全社会的优化配置，阻碍了城市化、现代化进程，影响了公平心理认同和社会和谐稳定，提升了社会治理成本。

户籍制度改革的最大风险或阻力来自城乡二元结构导致的利益落差。户籍制度背后隐含着诸多福利和特权，户籍改革面临着巨大的社会阻力，地方政府对此缺少改革动力。户籍改革在短期内可能触动城市和城市居民的一些利益，政府要付出一定的改革成本；但从长远看，政府改革不合理的户籍制度收益会大于成本。一方面，政府通过提供公平的制度环境，有利于实现资源配置的高效率，促使经济的可持续发展，从本质上提高城市化水平和质量。另一方面，进城农民实现“完全城市化”后，通过增加公平就业和享受社会进步成果的机会，为自身人力资源的合理配置进而提高收入水平创造了条件，成为巨大的社会内在消费群，从而促进中国经济的良性运行。

户籍制度改革要达到的最终目标是建立以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，变城乡分割的二元户籍制度为城乡统一的居民一元户籍制度，实现城乡户籍一体化管理。为此，我们建议：

（1）尽快修改宪法，恢复公民的迁徙自由权，为全面户籍改革提供法律依据。

（2）废除严格区分城市户口与农村户口、控制农村人口进城落户的户籍管理制度，取消农业户口和非农业户口的国民待遇差别，实行城乡统一的户口登记管理制度，将附着在户籍上的、用以分割城乡的配套政策（如就业、社保、教育、福利、退伍安置中的各种利益）从户籍上剥离开，使户籍制度真正成为（或仅仅成为）人口登记制度，而不是区别“身份”的等级制度。

（3）全国统一实行身份证管理制度，所有城市户籍全部放开，实行城乡户籍和城市之间的户籍互动，城乡居民在全国范围内无障碍自由流动。

（4）根据实际情况，进城农民工的户籍可有条件、分步落实。所谓条件，就是有稳定收入和固定住所。稳定收入可以设定一个标准，比如月收入在1000元以上，这样既使进城农民有经济来源，能在城市生活下去，又不会给城市带来不稳定因素；固定住所是指买房、就业单位住房和租房，租房凭1年以上租约。所谓分步落实是指，符合条件的，进城2年后发给蓝印户口，第4年发给正式户口。分步落实，既给进城农民工实现在城市定居以希望，又兼顾了城市的实际情况，使农民工能够有序进入，不会给城市管理造成混乱。

这里还牵涉城市规模问题，任何城市都不可能无限制地扩大规模，这一点我们将在“编制城镇体系规划”中加以讨论。