制定疏堵结合的有效方法，实现城市管理综合执法科学化

三、制定疏堵结合的有效方法，实现城市管理综合执法科学化

流动商贩，世界各国普遍存在的现象，放眼各国，当我们羡慕各国的流动商贩和城市经济生活相得益彰的时候，我们需要思考的是：为什么国外的政府不会禁止个人在城市街头的经营，或是有地点、时间和方式的选择？为什么政府不仅不会禁止，还会创造条件提供各种场所给市民自由经管，如跳蚤市场、夜市、周末市场和家庭庭院销售等？2005年美国纽约市交通局曾向市政府递交了一项“人行道摊位修正法案”，把“允许摊主出墙3英尺摆设摊位”的规定，修正为“……每年由交通局进行评估，对严重影响公共交通的出街摊位予以取缔，或者将终止核发及续发营业执照”。结果彭博市长依法行使了对该修正法案的否决权。正因如此，他保全了纽约市内超过2000余家水果、蔬菜、烟杂、花铺等沿街摊点的“生命”。彭博市长因此被戏称为“美国城管的敌人”。通过这个案例，我们由此想到，中国有没有这样的市长敢于为普通的商贩“请命”，中国有没有这样被誉为“城管的敌人”的市长？具有讽刺意味的是，取缔流动商贩的政策恰恰就之间或间接出自大大小小的市长之手。透过这个案例，我们敬佩的是对于“民生”的尊重。普通市民的生计，对于偌大一个城市来说，绝对是微不足道的“小事情”，但对于每一个家庭来说，其实就关乎生存的天大事情。民生无小事，一分一厘其实都是民生之重。国际大都会纽约是如此，对于我们这个发展中国家的“发展中”的城市呢？我们常说，人权首先是生存权和发展权，生存权是最大的人权。对于流动商贩而言，但凡有体面的工作，自立于城市的资本，又有谁会从事“高风险”、“低收入”的工作？流动商贩的经营会给城市带来环境、卫生、交通等各方面的压力，但是普通老百姓的生存权保障不远比一个城市的“创卫”、光鲜的马路更能体现一个城市的“脸面”？“改善民生是政府最大的政绩”，改善民生无疑是新时期我国政府最大的职责所在，而解决民生问题，我们最需要也是最迫切的就是解决生活在城市最底层、最贫困的人群，无疑流动商贩是这一群体的典型代表。道理很简单，木桶能装多少水，取决于最短一块木板的长度。我们评价一个城市的进步文明与否，考量的不是最富有最有权势阶层的状况，而是低收入、贫困人口的民生境况。“政府存在的目的在于满足民众的需要，政府的目的在于“能够为公民服务并且为公民创造机会”。由此来看，我国城市管理者在流动商贩治理问题上的政策是不妥当的。长期以来，我国的城市管理者扮演的是一方面在社会保障、教育、医疗、就业方面失责于前、另一方面对自谋出路的商贩“棒杀”于后的不光彩的角色。流动商贩的生存权和城市的表面的“光鲜”，不可兼得，我们的选择理应是：舍“光鲜”而取生存权也。正如弗雷德里森所言，我们城市管理者的所有的政策应该也必须建立在“对所有公民善意的道德基础之上”，与城市的交通、卫生等相比，流动商贩的“生存权”任何时候都是第一位的。在香港的在一些地区，流动摊贩成了一道特殊的风景线，并且许多富豪均有流动摊贩的经历，“走鬼”（流动摊贩）成了香港城市文化里的“勤劳发家”的一个代名词。可是，在学习大都市管理经验时，内地许多城市只学来了称呼，却未学到宽容，有的学到了宽容，却附上歧视的色彩。一个城市要保持自己的美好形象，绝非一概排外，把流动摊贩作为贬义词而排斥。社会是个多元化的生活空间，优劣共生兼容并蓄是它的应有之义。此外，由于制度环境、国情和国民素质等情况的不同，我国应该辨证地去借鉴海外成熟的管理思路和模式，结合实际情况，逐步探索符合我国流动摊贩实际情况的管理对策。

美国现代著名的政治学家加尔布雷斯说过，从强制性权力到报偿性权力再到说服性权力，这是知识的经济本质所决定的。对流动摊贩人格的平等尊重，要求城管执法主体与流动摊贩的信任、沟通与合作，使行政管理权逐渐转变为执法服务权，行政权的强制性日益减弱，说服性日益增强。历史经验表明，对流动摊贩如果仅仅用驱赶、罚款或暂扣经营物品的办法，只能治标而不能治本，只能是短期的、暂时的，不能保持长效。因此政府部门必须结合当地实际情况，取消对流动摊贩的“围堵”政策，实行“堵”“疏”相结合，管中疏，疏中管，让公众包括城市流动摊贩参与到城市管理中来，这样才‘能做到“管而不死，疏而不乱”，才能有效地解决执法者与执法对象的对立局面，才能有效地避免与己经实施的《物权法》之间的冲突。首先要对城市不同职能区域实施区别治理，满足不同区域的不同需求。如在重要的行政活动区、城市主干道、商业办公区等禁止设摊，而在居民生活区、风景区附近则有适度地开放。其次，要加强卫生和安全管理，流动摊贩经营过程中的卫生和安全状况更容易产生外部性，因此需要外部矫正和公共治理。建议由公共财政买单，相关部门加强监管和引导，通过外部力量推动流动摊贩现象朝着积极健康的趋势发展。再次，对流动摊贩实施分区域、分场所和分时间管理。通过合理调控安排，使其与常规经济实体形成功能互补，方便群众生活，活跃商品市场，达到秩序与长久生存的平衡闹。不同层级的城管人员，要深入细致地摸清相应的市情、区情、街情，综合考虑社会经济发展、城市基础设施和城管队伍、市民素质、季节天气等状况，是否节假日，是否瓜果上市时节等等因素，据此设计出一个合理有效的流动摊贩管控平衡状态:以在适合区域开辟专门场所，或者在维护好市容市貌总体效果和不影响交通的情况下，规定特定时间、某些路段以及允许的货品范围有条件地摆摊。必要时可以收取合理的的费用或者免费办理相关的证照。这样可以避免工作时紧时松、市容时好时坏，城管和流动摊贩都无所适从的现象。

流动商贩自治组织—商贩治理模式的主体治理理论中的治理是指“政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”^[19]。在商贩治理模式中，流动商贩自治组织是治理模式的主体，它的存在具有极其重要的作用。埃米特·雷德福谈到了共同利益的重要性：“真正的危险是没有组织的弱者的利益、普通老百姓的共同利益以及人们未来的利益在政府委员会中没有恰当的分量”^[20]公民社会的“核心业务”是“向需要人群与脱离主流社会的人群提供支持与服务，维护和监管公共利益等”。流动商贩自治组织是属于公民社会组织（CSOs)^[21]。公民社会组织包括非政府组织(NGO)、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等,它们又被称为“第三部门（the third sector）”^[22]。20世纪末的特点是“非政府组织和市民社会重新觉醒并在争取民主的过程中起着至关重要的作用”^[23]。自从20世纪70年代末以来，公民社会组织在世界各国获得了蓬勃发展，兴起了一场所谓的“全球性结社革命”。在西方国家，其数量已多到令人难以置信的程度。公民社会组织在现代城市中具有极其重要的作用。就我国来讲，流动商贩自治组织具有极其重要的作用。首先，管理职能。他可以代替城市政府和城管执法部门对商贩进行具体的管理和规范。众所周知，在我国城市中，城管代表城市政府对商贩进行取缔似的管理，但是事与愿违，我国城市政府对商贩的管理不仅“劳民伤财”而且效果不佳，更重要的是也得不到城市市民的理解和拥护，因此，由商贩自治组织代替政府管理，一方面，对于流动小贩的问题，政府可以直接与行业协会谈判，让行业协会实现行业自律，可以与城市政府签订自治条约，以某种契约的形式，实现商贩的守法、诚信经营，既能保障商贩经营，又维护城市公共利益，另一方面商贩自治组织可以更好的和商贩沟通，通过一些商贩间的自律条例，成功消除商贩经营给城市环境、卫生、交通带来的消极影响。其次，培育商贩城市公共精神，提高商贩经营水平。由于商贩自治组织的成员是在自愿的基础上自由结社、自我管理的，在自治组织的运行过程中，这种运作方式能逐步培养出商贩自觉维护城市环境、卫生、交通的城市公共精神，实现商贩的自立、自治、自律，自觉造福于城市，融入城市的发展。保障商贩的生存权、自由权，维护商贩的合法利益，保障其权利不受非法侵犯。在美国，韩国，甚至在印度，小商贩都有自己的自治组织。韩国流动商贩拥有自己的行业协会——“全国摊店业主联合会”^[24]与政府“制衡”，而且拥有自己的网站等，1988年商贩们正是依靠自己的组织，通过多次的游行示威才争取到商贩经营的权利的^[25]；1998年9月,为了维护自身的利益，“印度的街头商贩和相关的民间团体自发组织起来,成立了印度国家街头商贩协会（NASVI）,会员包括来自印度20个州近300个民间组织16万多个街头小贩”^[26]。它的主要目的就是“为他们摆放物品争取空间并获得一份证明它们有权交易的文件”^[27]。在美国，商贩组织不仅实现了商贩经营和城市公共利益的共赢，而且还能反哺社会：纽约市的街头集市组织公司把摊位费收入的20%交给政府，政府拿这部钱来补贴加班维护秩序的警察；旧金山卡斯特罗街头集市将部分摊位费用于贫困家庭孩子上学的助学金，从2000—2005年，共计31万美元；西雅图弗里蒙特街头集市的组织公司也将部分收入捐给了防治艾滋病、孤儿院等机构^[28]。商贩自治组织对内可以更好的约束商贩的经营行为，在经营的同时敦促商贩自觉维护城市公共利益，对外可以代表商贩维护自身的利益，向城市政府，向社会表达自身的利益需求。国外商贩治理的成功模式证明，只有通过商贩自治组织的良好管理，才能真正实现商贩的良好治理，并实现城市公共利益和商贩经营的双赢。更重要的意义是，商贩通过自己的组织使得自己的利益和呼声得以合理表达，在政府与流动小贩之间建立一个“缓冲区”，以免城管执法人员每次都与流动小贩直接冲突，因而能从根本上化解与城管执法部门的矛盾和冲突。因此，商贩治理模式的成功运行，具有良好管理协调功能的商贩自治组织是关键。政府的职责“……越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向”。我们的城市管理者因该支持鼓励商贩成立自己的商贩组织，只有允许商贩能够通过合理合法的方式明确表达和满足他们的利益需求，才能从根上解决商贩与城管的冲突，“公民社会是善治的现实基础，没有健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治”，因此，让商贩自治组织成为自我管理、自我约束、自我教育的主体，是破解城市管理冲突困境的关键。

长期以来，我国城市政府之所以对流动商贩采取严加禁止、坚决取缔的政策，就是因为流动商贩的扎堆经营，往往会给城市的环境、卫生、交通等带来较大的危害，以及流动商贩经营者多有坑蒙拐骗、假冒伪劣现象发生，对城市的经济环境有着恶劣的影响。流动商贩的产品卫生难以保证，也给城市市民的健康带来严重的威胁。以上的种种都是流动商贩经营的消极影响，因此，商贩模式既要保证商贩的自由经营，又要保障正当的城市以及市民的公共利益。根据达伦多夫（Ralf Gustav Dahrendorf）的理论，达伦多夫认为，调节冲突需要具备三项条件，即“冲突双方均承认对方有合法的但又相互对立的利益；利益群体有自己的组织，有处理争端的公共机构；冲突双方都同意遵守一些正式的冲突规则，如怎样谈判，怎样达成协议，违规制裁及如何变更规则本身等”，因此，化解城市管理的冲突困境，除了建立商贩自治组织维护商贩的权利与城市政府进行谈判之外，双方建立互相承认的共识也至关重要。流动商贩和城管部门之间是否都同意遵守一些正式的规则？也就是说，双方是否对于彼此之间的存在有着某些共识？在目前的城市管理执法中，城管部门本身并不承认流动小贩的利益，商贩对城管的执法也存在着相当普遍的对抗。因此，在商贩治理模式中，双方理应通过彼此之间的协商或者谈判订立一些大家都遵守的正式规则——城市的公共利益。允许商贩的自由经营，并不是意味着对商贩的放任自流，在维护城市公共利益基础上的自由经营，才是化解两者矛盾的必然出路。因此，商贩必须加强自我约束，在法定的时间、地点内依法经营并自觉维护城市交通、环境以及居民的公共利益；自觉保证质量、卫生，做到守法经营、诚信经营；自觉接受城市工商、卫生、交通等部门的检查，依法缴纳一定的合理收入；努力提高经营产品的质量，以卓越的质量和良好的服务，以求更好的融入城市的发展，为城市市民的生活提供安全、卫生、便利的服务，为城市经济的繁荣做贡献。非政府组织参与城管执法，不仅可以直接分担和减少城管执法部门的工作量，而且相对于政府而言，非政府组织更接近社会基层，更了解流动摊贩的状况和需求，能更好地为其服务。目前加强非政府组织在城管执法中的运用途径主要有两个:一是大力发展城管执法志愿者组织。城管执法志愿组织的壮大，可以在一定程度上缓解城管执法工作任务繁重、人力不够、经费紧缺的现状。二是推进城管执法的社区化。随着传统“个人一单位一国家一管理模式的削弱，“单位制”在城市管理中的地位逐渐消失，城市居民的经济、社会与文化生活越来越多地与其所在社区发生紧密的联系，城市社区因此成了社会整合的重要依托和载体。在组建志愿者队伍过程中，可以考虑在高校中招募一些符合条件的志愿者，特别是来自农村的大学生。面对流动摊贩这一困难群体，他们往往能设身处地为对方的生计着想，而流动摊贩通常也不会对大学生有较深的抵触情绪。这有利于双方的沟通和理解，减少冲突事件的发生，促进流动摊贩的规范经营。社区自治理念的核心就是让社区“自我管理、自我服务”。2007年3月8日，北京市崇文区革新西里社区首次尝试了由居委会牵头、在小区人行道划出固定区域供商贩经营，流动摊贩每月只需交纳20多元的保洁费即可。由居委会主导治理游商。此举开创了北京乃至全国城市治理的先河。长期以来，中国城市治理是一种高度集权的“单中心”模式，即权力全部被上收，由政府单方面主导。随着社区需求日益多元化，这种治理模式的弊端也日益凸显。城市摊贩问题是城市管理“失灵”的典型个案。要破解“失灵”难题，唯有让城市治理从“单中心”走向“多中心”，让基层社区广泛参与到城市管理之中，消除政府的视野盲区，才能弥补政府行政能力的不足，促进以“官民协作”为特征的“善治”。在这种模式下，政府由“划桨行政”变为“掌舵行政”，不再事必躬亲，给社区以自由空间，激发他们的活力和能动性，让城市管理的各种问题可以有多样的、适合不同社区情况的解决方案。

在调研中我们了解到，在生活的周围，我们都看到了很多以摆地摊而谋生的小摊贩，我们自己也时不时的做过小摊贩的消费者，也在很多时候看到过小摊贩在看到城管的时候拼命的逃跑、或在街头与城管缠闹等场景，小摊贩每天日晒风吹的，他们不是为了扰民而是为了生存，在小摊贩的人群中他们大多数是下岗职工、失地、失业人员或者是为了子女的学费从农村出来务工的人员；他们没有一技之长、他们都是社会的弱势群体、他们本应该得到社会的救济和帮助但是他们却没有向社会寻求帮助，而是选择低成本的方式艰难谋生，但在靠着自己的能力经营过程中却还要遭到强权力的压制、驱除。也有相当一部分市民认为，小摊贩的存在也为他们的生活提供了极大的便利，所以说小摊贩也是有一定市场的。如果强行禁止小摊贩摆摊，势必有很多人会失去生活的来源，而我们的保障制度又不可能覆盖那么多的群众，失去生活的来源意味着生存权得不到保障，而生存权是最基本的人权。在建设和谐社会的今天，如果连人的最基本的生存权都得不到保障，人们的其他权利也无从谈起。从我国目前的经济状况下，规范城市管理服务行为，减少抗法事件的发生，应该坚持堵疏结合、以疏为主，充分考虑小商贩等弱势群体的生存需求，积极为其开辟经营空间，在做城市规划时，规划部门应该与各管理部门通力合作，多做沟通，多考虑市民的各方面需求。在合适的地方建设收费低廉的农贸市场以解决弱势群体摆摊设点维持生存的问题等等。具体可实施如下：在市区道路占道摊点管理工作中划定“严禁区、严控区、控制区”，将省级示范道路、广场设为严禁区，禁止设置任何摊点；将市级示范道路设为严控区，可以设置规范化便民服务点（在市区街巷、居民区、公共场地等疏导设置早餐点）；将省、市级示范道路设为控制区，可以设置方便群众的规范化摊点群；按照规划定点、统一标识、统一工具的要求，在市区次要道路、街巷设置便民修车（修鞋、修锁）点，在市区居民区、街巷规范设置时令瓜果直销网点，方便群众日常需求。协调各区办事处在社区设置公益性的便民“信息服务牌”，为各类社区服务公司提供更多的信息发布窗口；积极探索“功能街”的打造，选择一些小街道，调整门面房经营业态，设置更多功能多样的便民服务点，充实城市功能。无论多么发达的国家，在规划之初，就该留出足够的空间给摊贩们以低门槛、高效率的经营场所，这才能解决市容整洁与现实生存这一对矛盾的需要。城市当然要顺畅的交通，整洁的街道，但当这种需要与部分公众尤其是弱势群体的基本权利、生存需要发生冲突时，权力应该对权利保持最大限度的敬畏与尊重。通过调查与走访，笔者认为：除了可以在城乡结合部建设较大的自由市场外，在城区的次要街道及其社区也可以开辟出一些小型的“摆摊设点”场所，依据有关法规批准安置一些下岗失业人员自主创业。但前提条件必须对市容和环境卫生影响不大，依法纳入统一的规范管理，使“马路市场”与“市容市貌”之间找到一个能够互相接受的空间，形成一个“科学的维度”。如此，若规划得当管理到位，“摆摊设点”不仅不会影响市容市貌，相反，那些分布有序，琳琅满目的小市场倒可以成为点缀城市的特殊风景线。