中国城市化发展中存在的主要问题

2.2.2　中国城市化发展中存在的主要问题

中国城市化进程的剧烈波动，与我们在城市化上认识的波动密切相关。关于城市化在现代化过程中的作用这一问题，历来存在两种对立的观点:一种观点认为，城市化是现代化的一种重要表现形式，而相反的观点则认为城市化是发展带来的“病症”。长期以来，反城市化思想在中国有着深远的影响，但中国的反城市化思想同西方又有不同的地方，其特殊性主要表现在以下三个方面:^[14]

第一，消灭“三大差别”的思想。这一思想寄消灭城乡、工农和脑体劳动之间的差别的希望于抑制城市发展、实现所谓城乡一体化上，形成反城市化的主要依据。

第二，自然经济思想。由于对物质资料生产的狭隘理解，城市第三产业的职能被大大弱化，城市化无法促进。

第三，城市化阶级性的思想。有的人认为“工业化导致城市化是资本主义社会的特有规律”，社会主义国家实现工业化不必走资本主义社会发展的老路，中国应进行没有城市化的工业化。今后相当长一段时间内，我国城市化和工业化将处于高速推进阶段。但我们必须清醒地看到我国城市化进程中存在的诸多问题，正在影响着城市化的持续健康发展。下面将主要讨论我国城市化进程中资源、环境和城市管理等方面面临的问题。^[15]

2.2.2.1　资源日益短缺

如今，我国资源日益短缺的现象主要有以下三种情况:

第一，水资源严重短缺。我国是水资源严重短缺的国家，人均水资源不足世界平均水平的1/4。大多数城市都面临缺水问题。在661座城市中，约有420多座城市缺水，其中114座严重缺水，北方一些城市被迫限量供水。全国城市日缺水量达1600万m³，年缺水量60亿m³。据粗略估计，由于缺水造成经济损失每年大约2000亿元。随着城市的发展，城市缺水问题将持续存在并更加突出。资源性缺水进一步受到污染、地下水超采、浪费等现象的人为放大。2005年，全国七大水系的411个地表水监测断面中，Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为32%和27%。全国近50%的城镇饮用水源地水质不符合标准。近岸海域超Ⅳ类海水水质占26.5%。城市水污染主要来自工业废水和生活污水，而且城市生活污水不断增加逐渐成为城市水污染的主要原因。适量开采地下水是解决地表水资源不足的方法，但许多城市超量开采地下水，导致地下水资源剧减，并引发地面沉降和裂缝等地质灾害，威胁城市安全。随着城市化的推进，中国城市面临着水资源短缺、污水处理和水环境治理三重压力。在生态环境上，城乡环境污染问题十分严重，东部、东北、中部和西部都比较突出。以水体污染为例，东部地区几乎所有的大中小城市以及一些小城镇周边的河流与湖泊水体都受到严重的污染，水质恶化到Ⅴ类水以下，连农业灌溉的用水标准都达不到;中西部水体污染也日趋严重，而且污染程度及范围成加速扩张的态势，全国除了长江沿岸一些城市水质相对较好外，其他中西部城市附近的水体都存在污染问题。农村环境的“脏、乱、差”也到了非治理不可的地步。

第二，土地资源日趋紧张。城市用地的巨大需求与可供土地的严重短缺的矛盾日益尖锐。2005年7月，我国人均耕地面积仅为1.41亩，已经接近保证粮食安全的低限。在“十五”期间，我国确定城市建设用地每年不得超过200万亩，但目前的城市化速度和用地规模，每年约需土地600万～700万亩，缺口400万～500万亩。东部沿海地区城镇用地矛盾尤为突出。我国在土地资源紧缺的情况下，土地利用方式粗放，土地利用效率低下。首先，城镇建设用地增长快于城镇人口增长。1991～2002年，全国41个特大城市主城区用地平均增长超过50%，城市用地规模弹性系数2.28，均高于1.12的合理值。2003年全国660个设区市建成区平均整体容积率仅0.50，低于合理值。其次，城市土地利用结构和布局不合理。主要表现在公共服务设施、基础设施用地和生态环境用地不足，城市中工业用地比例过大。我国城市工业用地一般在20%～30%甚至更高，而发达国家一般不超过15%;商业服务及市政环境用地比例低于国外综合性城市5%～10%，容易出现交通拥挤，绿化不足，城市热岛效应等一系列问题。

第三，城市能源利用问题。在能源方面，我国城市可持续发展面临的挑战主要是能源短缺、环境污染和低效利用问题。能源短缺问题主要表现为城市需要的优质能源供应不足，尤其是石油和电力。我国经济进入了新一轮的高速增长时期，重化工业、城市人口数量的增加和城市居民生活质量的提高，对清洁优质能源的需求大幅增加。2003～2005年全国大面积“电荒”，20多个省(市)被迫拉闸限电。2005年我国原油净进口1.3亿吨，比上年增长31.5%，原油对外依赖度已经超过40%。我国以煤炭为主的能源结构对环境造成了很大压力。2005年全国的能源消费量达到22.2亿吨标准煤，比2000年增长了55.2%，其中煤炭消费21.4亿吨，增长了近9亿吨，增加量超出规划8倍;煤炭消费占到能源消费总量的68.9%，能源结构仍然以煤炭为主，排放二氧化硫(SO₂)比2000年增加了约27%。如何优化能源结构、发展清洁煤技术是我国城市可持续发展必须解决的问题。

城市能源消耗快速增长的同时，还伴随着能源利用效率低下的问题。目前，全国综合能源利用效率约为33%，比发达国家低10个百分点，主要工业产品的生产能耗比发达国家高出20%～100%，平均高40%以上。考虑开采、输送后，我国能源系统总效率不到10%，不足发达国家的50%。

2.2.2.2　环境污染不堪重负

随着环境整治力度的加大，全国环境质量呈现总体好转，局部恶化的态势。但大气、水、固体废弃物、土壤、噪声、有毒化学品、光辐射等污染的防治仍未达到可持续化的理想状态，环境污染仍是城市可持续发展的巨大制约。

第一，城市大气污染严重。中国城市大气污染总体较前几年有所改善，但形势仍很严峻。2005年监测的522个城市中，空气质量为三级的城市有152个，占29.1%;劣于三级的城市有55个，占10.6%。这意味着60%的城市人口暴露于未达标空气中!北方城市，特大、超大型城市，产煤区的城市，尤为突出。

第二，城市固体废弃物持续增加。我国城市固体废弃物对城市发展的压力主要表现在以下两方面:一方面，总量日益增加，固废处置和综合利用的压力越来越大。2005年，全国工业固体废物产生量为13.4亿吨，比2000年增加近5.4亿吨。城市生活垃圾产生量也呈直线增长态势，1980年不足0.5亿吨，到2004年达到3.4亿吨，年均增长8.5%。全国城市生活垃圾无害化处理率平均为57.76%，有160个城市的生活垃圾无害化处理率为零，全国近66%的城市陷入垃圾的包围之中。大量的垃圾简易填埋或露天堆放在城市郊区、江河沿岸，由此引发了水源污染、水质下降和传染病流行等一系列问题。另一方面，危险废物对环境的影响呈递增趋势。2004年危险废物产生量达963.0万吨。但无害化处理率不高，2004年有155个城市的危险废物集中处理率为零，全国医疗垃圾集中处理率仅为60.44%。未经处置直接进入环境的危险固废占有相当的比例，威胁环境安全和人体健康。

第三，土壤污染。土壤是各种污染物最终的“宿营地”，世界上90%的污染物最终滞留在土壤内。土壤污染已成为世界性问题。我国的土壤污染问题也较严重，据初步统计，全国至少有1300万～1600万公顷耕地受到农药污染;受工业污染的农田已超过10万公顷，每年因土壤污染减产粮食1000多万吨，因土壤污染而造成的各种农业经济损失合计约200亿元。土壤污染也对城市居民的食品安全产生威胁。

2.2.2.3　城市生态赤字普遍增加

中国城市化迅速推进，一方面大量消耗自然的产品和服务，另一方面排放大量废弃物到自然中，需要自然去消纳、背负的生态压力日益增加。生态足迹分析法是衡量一个国家或区域的生态可持续状态的常用工具。一些学者对中国的不同城市的生态足迹进行计算后发现，中国大部分城市的人均生态足迹已超过人均生态承载力，人均生态赤字严重。2001年中国的人均生态足迹为1.61 gha/人，而人均生态承载力为0.86gha/人，生态赤字为0.75gha/人。北京(2002年)、上海(2003年)、广州(2000年)的生态足迹分别为2.91gha/人、3.36gha/人、2.5gha/人，生态承载力分别为0.11gha/人、0.46gha/人、0.2gha/人，生态赤字分别达到2.8gha/人、2.9gha/人、2.3gha/人。虽然城市生态赤字在增加，但城市的万元GDP的生态足迹均呈下降趋势。

大城市和特大城市由于经济实力强，基础设施新建、更新改造力度较大，总体状况好于中小城市。但由于历史欠账多、资金需求大、建设周期长、运行效率低等原因，城市基础设施条件仍然滞后于经济社会发展需要。突出表现在交通设施软、硬件严重不足，交通拥堵状况严重;城市配水、排水、供气管网不能适应城市发展的需求。中小城市及小城镇城市基础设施不足表现尤为突出。2004年“城考”公报显示还有193个城市没有生活污水处理厂。造成城市基础设施供给不足的主要原因是投资不足。世界银行分析认为，发展中国家城市基础设施建设投资比例应当占其全部固定资产投资的9%～15%、GDP的3%～5%。2002年，我国城市基础设施投资总额占GDP的3%，占固定资产投资的7%，以前各年均低于此值。投资不足的原因是政府主导的单一投融资渠道和低效率资金使用。基础设施运营管理方法、手段、理念落后往往造成已建成的设施不能充分发挥作用也是城市基础设施有效供给不足的一个原因。规划、设计不善也是造成城市基础设施供给不足的另一原因。例如很多城市利用国债资金建设了污水处理厂，却没有建设配套的城市污水收集管网。由于规划不当，城市道路经常被作“外科手术”以填埋各种管线。更值得注意的问题是，设计、建设和运行城市基础设施的指导思想仍是传统的，不符合可持续发展的原则和要求。例如，没有按照节水、节电、建设资源节约型社会的要求来建设基础设施，没有考虑到城市人口增加和土地、水等资源有限的矛盾等。

2.2.2.4　城市病日益凸显

城市化是人类文明发展的自然历史过程。由于生产技术落后，工业革命前城市化的过程缓慢。直到1800年，世界城镇人口仅占总人口的3%。18世纪以来，城市化是继工业化之后席卷全球的大浪潮。20世纪是城市化的年代，城市化是20世纪影响人类社会经济形态最重要的力量。城市化的快速发展在给人类带来巨大经济效益的同时，也造成一系列负面影响，而造成巨大的“城市问题”或称“城市病”。所谓“城市病”，是对城市问题的一种形象说法。它是存在于城市发展中比较突出的问题和矛盾，这种矛盾只有在城市化、工业化快速发展的阶段才会凸显出来。城市病主要包含城市的人口、环境、交通、住房、资源等社会问题。城市化率是市镇人口占总人口(包括农业与非农业)的比率。2007年我国的城市化率为44.9%;如果城市化率按照1%的速度增长，那么到2015年年末，中国城市化率将超过50%，城市人口将超过农村人口。随着人口快速集聚在城市，一旦城市的建设和管理跟不上需求，供不应求，势必会引发一系列的矛盾。届时，随着人口城市化的加速发展，将迎来人口规模增长高峰、适龄劳动力就业高峰、人口老龄化高峰、流动人口增长高峰以及艾滋病蔓延和爆发的高峰。

这些问题可归纳为四类:

一是人口膨胀。人口的增长超过了城市自然环境的自然承载能力，使城市的自然环境受到人类活动的强烈干扰和破坏，造成城市生态平衡失调，使得城市的基础设施和房屋越建越多，而且超负荷运转，人与自然环境的矛盾日益尖锐，人工环境也不堪重负。加上人口质量下降，老龄化的提前到来，失业现象的加重，人口问题就日益严重。

二是资源短缺。城市人口过度聚集，对资源(包括土地、水、空气、森林、矿产资源、动植物资源)的需求和消耗与日俱增，而且使用不当，浪费严重，使得城市资源供不应求，越来越短缺，结果出现房地价不断上涨，水资源和食物供应不足，清洁空气稀少等问题。实际上，这些问题都是资源短缺的反映，直接影响了城市及周边地区的生产和生活。

三是环境问题。由于城市人口密集、工业集中、交通拥挤、各种废弃物大量排放，造成水体污染、空气污染、垃圾遍地、环境恶化，严重危害人体健康。

四是社会问题。由于城市人口过多、竞争过度、失业现象严重、生活压力过重，造成城市人口心理失衡、性格变态、群体意识淡漠、社会责任感降低，使得整个城市社会发育不健全、不健康，人际关系冷淡、道德沦丧、犯罪率上升。

上述种种问题严重威胁人类的生存与发展。19世纪末前后，英国城市人口急剧膨胀，造成住房短缺，贫民窟比比皆是。加之由于公共卫生等设施的缺乏，环境变得恶劣，空气及水源污染日趋严重，就业竞争也越来越激烈。其实，很多发达国家在城市化进程中，“城市病”都给人们带来过不同程度的麻烦，甚至是灾难。以环境问题为例，日本在20世纪五六十年代工业化高速发展时，城市的环境问题就很突出。东京1970年发生了光化学烟雾事件，2万人患上了红眼病，这就是工业化快速发展带来的问题。1952年的英国伦敦，冬季取暖燃煤和工业排放的烟雾造成了“烟雾事件”，短短的4天内，4000多人失去了生命。20世纪50年代，伦敦开始下大力气治理污染，在周边建立绿色隔离带，将大批污染企业迁出伦敦，“雾都”才终于拨云见日。美国现在同样在反思“小汽车社会”所带来的能源浪费、上下班效率低等问题，提出“精明增长”的概念，建造适合步行的社区与多种可供选择的交通方式和住宅，将城市周边的生态基础设施当作一种开放空间来看待，从而起到保护土地的作用，同时让每一位居民都能共享城市发展的便利。^[16]

1998年1月，世界议员人居问题论坛第二次会议通过的“原则声明”向全世界发出警告:城市化的迅速发展及其可带来的问题，是引起世界各国面临的最严重的挑战之一。从生态学的观点看，城市问题的产生主要有三个方面的原因:一是资源开发利用不当造成的生态问题。各种物流、能量流、人流、信息流是城市发展可利用的资源，是维持城市新陈代谢的物质基础。对这些“流”的输入和输出应该有一个质的标准和量的要求，以保持城市生态的动态平衡。二是城市结构不合理的生态问题，为产业结构、生产布局不当造成的生态环境破坏。三是城市功能不健全造成的生态失衡。

我国是最早出现城市的文明古国之一。几千年来，中国作为世界上的一个大国，经济发达，城市化水平也一直提升，出现过一度闻名世界的大都市，如长安、开封、大都等曾盛极一时，后来中国的经济社会，包括城市的发展才落后了。直到20世纪末中国改革开放后才又一次腾飞，无论经济、社会发展，包括城市的发展，都取得了举世瞩目的巨大成就，城市人口和城市数量迅速增加，城市体系基本框架已初步形成，城市经济和居民收入有了很大提高，城市基础设施、绿化和城市卫生也得到不断完善。但是我国在城市化中取得巨大成就的同时，也出现了其他国家在城市化中出现过的问题。在片面追求经济增长的思想指导下，我国的城市发展重蹈了发达国家城市化初期的覆辙，许多城市出现了严重的“城市病”，城市环境污染已达到甚至超过发达国家20世纪五六十年代的水平。1998年世界卫生组织评出了全球十大空气污染城市，我国就占了8席，“城市病”为城市的可持续发展蒙上了浓重的阴影，为我国城市的发展敲响了警钟。