大城市的发展及其人口控制
王向明
一
大城市[1]在我国社会主义建设进程中具有特别重要的作用。那么，大城市的规模要不要控制呢?有的同志认为，当前不要强调对大城市规模的控制，理由是:大城市一般都是经济、政治、科技文化和信息中心，是现代化赖以进行的物质技术基础和人才的集中地;在现代化过程中，大城市拥有的这种优势必须充分利用并加以发展，因而，控制其规模是难以办到的。这些同志还认为，大城市的工业和其他经济活动的效果一般较好，劳动生产率较高，大城市的基础设施也比较好，有更好的条件发展专业化和协作;投资建厂，容易见效。
上述论点有一定道理，但据以否定控制大城市规模的必要性，则不免失之于片面，大城市的规模之所以必须控制，我认为主要有以下理由:
(一)我国城市结构已是头重脚轻，大城市因人口过多而引起的问题很多
根据1983年的统计，全国城镇总人口为24126万人，占全国总人口的23.5%。其中建制市的总人口占72.4%，镇的总人口占27.6%。在建制市的总人口中，200万人以上的市占25.4%，100万～200万人的市占23.9%，50万～100万人的市占26.9%，30万～50万人的市占13.6%，10万～30万人的只占9.8%，10万人以下的只占0.4%。大城市的平均人口规模是:200万人以上的市13个，平均每市人口341.3万人，100万～200万人的市33个，平均每市126.5万人，50万～100万人的市66个，平均每市71.3万人。即使不考虑城市人口的迁移增长而只考虑其自然增长，未来几十年内，现有大城市的规模还将不断扩大，有些大城市还要升级。
从城市的建设来看，由于过去长时期片面优先发展重工业和重生产性建设、轻非生产性建设，许多大城市的基础结构和服务设施跟不上生产力和人口的增长，住房、交通、购物、就医和环境等方面问题很多。根据国家统计局1982年对232个城市的调查统计，人均居住面积:200万人口以上城市平均为4.5平方米，100万～200万人口城市平均为4.3平方米，50万～100万人口城市平均为4.3平方米;人均绿化面积:这三组城市的数字分别为4.3平方米、23.1平方米，8.9平方米。特大城市如上海、天津等市，这两方面的问题更突出。1982年上海市的人均居住面积只有4.3平方米，人均绿地面积只有0.2平方米。天津市上述两个数字只分别达4.2平方米和2.6平方米。就人均生活用水量而言，上述三组城市的数字分别为53.9吨、36.5吨和40.7吨。许多大城市自来水供求矛盾比较突出，严重缺水的天津市，过去每年从北京输入大量的水仍不能满足需要，引滦入津后，这个问题才得到了缓解。北京市由于用水猛增，地下水位不断下降，缺水的阴影已经显现，现正寻找新的水源来解决这个问题。就市内交通而言，每万人拥有的公共汽车电车数:上述三组城市只分别达5.5辆、4.5辆和3.5辆。大城市职工中居住地与工作地距离远的较多，因此，每天上下班客运高峰时段，道路往往阻塞，车内十分拥挤，由此浪费的工时十分惊人，大批职工也为此劳累不堪。必须指出，上述数字还是十一届三中全会后各城市普遍增加了非生产性建设，特别是重视了住宅建设、公用设施建设和绿化工作后才取得的。
(二)世界城市化的历史经验和发展趋势证明，大城市的规模应该控制
发达国家大城市的兴起和日益膨胀，是随着工业化和整个经济现代化而进行的。大城市恶性膨胀而引起居住、交通拥挤，环境质量恶化，犯罪案件增加、社会秩序紊乱等现象在资本主义世界是广泛存在的。那里既有雄伟豪华、栉比鳞次的摩天大楼，也有拥挤、污秽、阴暗混乱的贫民窟。发展中国家的这种现象更为严重。
西方发达资本主义国家的城市化大都经历了或正在经历着人口和生产力先集中后分散的过程。在工业化时期，大批农村人口不断向大中城市集中，集中过度，弊端丛生。于是出现了大城市人口向郊区、小城镇转移的过程。例如美国、西德、日本等都出现了这种现象。20世纪60年代以来，美国城市郊区人口迅速增加，而市区、人口的比重则逐步下降。1960年美国总人口17930万人，居住城市市区的占32%，居住郊区的占31%;1980年总人口22650万人，其中城市市区和郊区人口各占30%和45%。从1960年到1980年的20年中，城市市区人口由5800万人增加到6790万人，即增长了17%，平均每年只增长0.8%;而同期郊区人口由5490万人增加到10150万人，即增长了85%，平均每年增长3.1%。城市市区人口的增长速度低于总人口的增长速度(平均每年增长1.17%)，而郊区人口的增长速度则为总人口增长速度的2.65倍。市区人口向郊区疏散的趋势是很明显的。西德也有类似的趋势，在1960年到1970年期间，10万人以上的城市人口减少了2.9%，而10万人以下的城市人口增加了22.2%。日本在第二次世界大战后，在农村人口向大城市集中之后也出现了大城市人口向附近小城镇和农村迁回的趋势，即所谓人口的U形运动。
当前正在兴起的新技术革命，也预示着工业的分散化和城市的分散化。
(三)从经济效益和环境效益来看，大城市的规模应该控制
在经济效益方面，一个有争论的问题是，大中小城市的经济效益孰优?这个问题的答案应从实践中寻求。以工业的经济效益为例，尽管个别特大城市如上海由于工业历史较长，技术水平较高，管理经验较丰富等原因，经济效益确实较好，但是并非城市越大，工业经济效益越好。这里可以举一些特大城市与中等城市工业经济效益的比较来说明。以七个人口在200万以上的特大城市与七个20万～50万人口的中等城市(较好的)为例，无论就工业企业提供的利税还是劳动生产率来比较，除上海居于领先地位外，其他特大城市与中等城市相比，则互有高低。资金利润率居上海之后的第二、三、四名都是中等城市，倒数最后三名却是特大城市。全民所有制工业劳动生产率居上海之后的第二、三名都是中等城市，倒数最后二名却是特大城市;集体所有制工业劳动生产率前四名都是中等城市，连上海也退居第五名。详见下页的表。
上面的比较是很粗略的。各市工业结构、产品结构和生产条件的差异，不能不在一定程度上影响不同城市工业之间的可比性。尽管如此，上述材料大致可以证明一点，即城市规模与经济效果之间并不存在大比小好的客观必然性。
特大城市与若干中等城市工业经济效益比较(1983年)
还应该指出，评价经济效益必须有全面观点，必须重视社会经济效益。这里有几个问题需要研究:①城市的经济效益不能局限于工业(虽然这是最主要的)，还要看国民经济其他部门以及若干非物质生产部门的经济效益。实际上这涉及整个城市经济的投入与产出对比的复杂问题。就投入方面的一个问题——市政公用事业投资而言，大中小城市之间就有很大差异，当前我国一般小城市的市政公用事业投资只占基本建设总投资的2～3%，而大城市要占5～6%，特大城市则占7%以上。这就是比较大中小城市经济效益时应加考虑的一个因素。②在大城市建厂利用城市原有的基础设施和各方面的协作条件，虽有较快收效的一面;但是，这不是没有限度的，超过限度让原有设施超负荷服务，则会使生产和生活受到种种直接、间接的不利影响，由此造成的损失是不应忽视的。我国大城市现有公用设施大都超过合理负荷，这个问题，更应重视。③劳动资源和自然资源集中使用与分散使用相比何者为佳?这是一个与生产力合理布局有关的长期经济效益问题。关于这个问题的比较研究，应有全面的观点。控制大城市的规模，使农业的剩余人口更多地向小城镇转移，从事非农业经营，就地取材，与大城市工业不适宜利用或较难利用甚至无法利用的分散的资源相比较，那样的工业劳动生产率即使低于大城市的工业企业，也是有利于提高社会劳动生产率的。例如，1983年我国乡镇工业每个劳动力年产值为4225元，虽只相当于大工业的三分之一左右，但与农业相比则高出四倍(农业每个劳力年产值只达841元)。这也是一个讲求社会经济效益时不容忽视的问题。
再从环境效益来看，工业生产和人口的增长是环境污染的主要来源。大城市集中了过多的工业和人口，必然造成日益严重的环境污染和生态失调。
我国许多大城市的污染情况是相当严重的。就降尘污染状况而言，1982年50个城市(大都是大城市)降尘量月平均值全部超过标准，北方26个城市平均每平方公里达48.8吨，其中严重的超标5～7倍;南方24个城市降尘量月平均值每平方公里为16.7吨，超过标准1～2倍。就水质污染而言，大城市工业和生活污水多，处理也比较困难。例如上海市的黄浦江实际上成了最大的地下水道，1983年排入黄浦江的总污水量超过410万吨，江水黑臭天数近半年。
城市的生态环境是同能量流通和物质流通联系着的，工业生产和人口密集是影响这两种流通的最重要因素。能量与物质流通量越大，控制越困难。而且只要流通中某一环节受阻，就会造成巨大的环境危害。这种潜在的威胁，大城市一般都大大超过中小城市。从空间的生物容量看，一定空间的生物的容量是有一定限度的。作为最高生物的人所聚居的城市，其规模不宜过大。过大，则人口与环境之间的物质交换和能量转换容易失去平衡。仅就人类时刻不可缺的空气而论，有人计算，要使城市居民有新鲜空气，每人应有5平方米的树木和25平方米的草坪，而我国人口过多的大城市一般都远远达不到这个标准。城市越大要保持高标准的绿化面积越困难。大城市人口高度密集的市中心区，这个问题更突出。
从维护环境自净能力来看，中小城市也比大城市为佳。
以上几方面的情况都说明，大城市的人口规模应该控制。当然，大城市的人口控制也不能一刀切，应该因地制宜，根据自然资源、交通运输条件、经济社会条件、城市的性质和功能以及人口超负荷程度等情况而有所区别。对于规模过大、问题较多的特大城市的人口应该控制得更严格一些。
二
大城市在发展中如何控制其人口呢?我认为，应在正确理解大城市的发展的含义及其实现的途径的前提下，从建立经济区合理城镇体系的全局着眼，来探讨我们应采取的方针。
大城市的发展不能理解为规模(人口与占地)的扩大，也不能单纯理解为生产力的扩大，而应是大城市各种功能的加强、完善和这种功能辐射区域的扩大。过去，我国大城市的发展往往偏重于工业生产力的扩大，而对城市功能的加强和扩大重视不足，这应引为历史的教训。赵紫阳同志在《关于第六个五年计划的报告》中指出:“城市的作用，特别要着重发挥大中城市在组织经济方面的作用……”。组织经济的作用涉及生产、分配、交换、消费等社会再生产的全过程。大城市要发挥其中心作用和主导作用，就必须在组织社会化大生产，发展商品交换，传播和交流科学技术以及进行宏观决策和运用经济杠杆调节经济活动等方面发挥主导作用。现代城市都是开放型而不是封闭型的，大城市都具有对外、对内的多种功能，上述几方面的作用都是大城市对外的重要功能。扩大这些功能并非一定要扩大其规模，通过技术改造，更多地实现内含扩大再生产，以及根据城市发展的需要调整经济社会结构，就可能做到这一点。先看加强技术改造更多地实行内含扩大再生产的必要性和可能性。过去34年(1949年到1983年)，我国全民所有制工业劳动生产率的年平均增长速度为3.5%，其中“二五”计划时期还有所下降。今后大城市工业要提高劳动生产率，必须较多地依靠内含式的扩大再生产，避免在物质生产领域大量增加职工而使大城市更加膨胀。我国第六和第七个五年计划都以加强技术改造，整顿企业，挖掘潜力作为增产的主要途径。在近几年基本建设投资中，技术改造投资的比重远远超过了过去。从60年代到70年代中期更新改造及其他措施投资额虽呈上升趋势，但不稳定，占固定资产投资总额的比重一般只达15～25%，“五五”计划时期(1976～1980)这个比率平均为26.5%，1981年到1983年提高到35.4%，1983年达37.6%，第七个五年计划期间这项投资仍将占较高的比率。当前企业整顿正在进行，城市经济体制改革即将大规模展开，企业的活力必将大大增强，这都为工业发展更多地依靠内含扩大再生产提供了条件。近几年全国许多大城市工业发展的实践证明，这是一条有效的途径。例如钢铁工业依靠老企业走技术改造道路，花钱不多，没有增人，见效很快，钢产量五年增加一千万吨。有些原来技术比较落后，经济效益差的企业，通过技术改造，很快打开了新局面。可见，通过技术改造增产增收的潜力很大。
至于调整大城市的经济社会结构以适应城市发展的需要，也是很有必要和可能的。过去过分强调物质生产而忽视了第三产业的合理发展，而物质生产中又普遍存在着效率低、人浮于事的现象。由此形成的欠合理的经济社会结构需要进行调整。调整之道主要在于提高第一、第二产业的劳动生产率，为发展第三产业提供物质基础和腾出劳力。这又是与大城市物质生产的技术改造以及经济体制改革和企业整顿等密切联系的。在谈论大城市的发展时，不能忽视这方面的潜力。
技术改造和经济社会结构的调整等都有利于大城市在控制人口的条件下发挥其功能，但要有效地控制大城市的人口，还必须从建立经济区合理的城镇体系的全局着眼，实行控制、疏导和截流相结合的方针。
(一)控制
大城市的人口控制应包括人口自然增长率的控制和人口迁移增长率的控制两个方面。
1.人口自然增长率。我国城市人口自然增长率20世纪70年代以来有大幅度下降，1974年到1980年各年大致都在8‰到9‰上下，1981年到1983年有所回升，分别达11.31‰，12.96‰和10.07‰。到本世纪末尚余的17年中，大城市的总人口的自然增长率按平均年增长率7‰，8‰，9‰计算，将分别增长12.6%，14.5%和16.5%，城市的人口规模将相应扩大。详见下表。
本世纪末大城市人口仅按自然增长率估算将达到的规模
以上各类城市人口规模是按平均数计算的，实际上有若干城市的人口规模将升级，大城市中将会加入一些由中等城市升格的市，有些大城市将升入特大城市行列。
这种人口自然增长的趋势是不可遏止的，计划生育工作稍有放松，还可能有更大的增长。结合分胎次的生育率来分析，可以看得比较清楚。1981年我国城镇妇女总和生育率平均为1.39，其中一胎1.196，占86%;二胎0.162，占11.6%，三胎以上0.048，占3.2%。以上是城镇的平均数，大城市的妇女平均总和生育率还要低一些。这就是说，大城市进一步降低生育率的潜力不是很大，因此，通过计划生育进一步降低人口自然增长率的难度增大。这是在控制大城市人口自然增长率问题上应该清醒地认识的现实。
2.人口迁移增长率。大城市人口迁移增长的控制也是很艰巨的。现在许多大城市的迁移增长率仍然较高。这从近几年大城市人口增长率与人口自然增长率的对比中，即可明显看出。例如1981年到1983年大城市的总人口由10162.7万人增加到13312万人，即增加了31%，平均每年增长14.4%;其中非农业人口由5941.1万人增加到6343万人，增长6.8%，平均每年增长3.3%，而1982年和1983年的城镇人口自然增长率分别为1.29%和1.01%(大城市的人口自增率略低于此数)。将上述城市人口增长率与人口自然增长率相比，其速率之差，按非农业人口计为2～2.3%;按总人口计则相差13%左右。总人口的变化如此之大，主要是由于大城市所辖区划的变动以及有些原来的中等城市升级为大城市所致。非农业人口的迁移增长率对大城市来说也不是很低的。从当前国内各城市之间的经济交流和大城市发展第三产业以及允许农民进城务工经商办服务业等的趋势来看，大城市迁移人口的增长还可能出现上升的势头。例如广州市为了进一步发挥中心城市的作用，将在市中心的北京路组建“广州商业城”，[2]该建筑包括三座具有30～40层的商业大厦，空中用天桥连成一体，总建筑面积达25.7万平方米，供各省市区开设门市部，展销商品，并招徕外商。这对进一步搞活经济当然有重要作用，但对广州市的人口控制来说，则出现一个新问题。其他城市为了搞活经济也会出现不同程度的类似情况。
城市人口与城市经济社会活动一样不可能是封闭式的，从静止的、封闭的观点来处理大城市的人口迁移问题是不正确的。为了经济技术文化的交流和相互促进，城市之间和城乡之间的人口的合理流动是必要的;但是，如何在有进有出的动态平衡中控制大城市人口的迁移增长，使其降到并保持在较低的水平，这是一个值得认真研究的问题。
(二)疏导
大城市的人口控制不易，疏导更难，但并非无路可走。重要的途径之一是因地制宜地建设各种类型的卫星城镇。对卫星城的建设，在我国理论界和实际工作者中，认识还有分歧。有人认为，卫星城的建设所需要的投资多而效果往往不大，在我国当前生产力水平还较低的情况下不宜兴建。可是，事实上，我国很多大城市已经建设了不少卫星城镇。其中有些卫星城镇虽然由于缺乏总体规划，建设不配套，管理不善或缺少鼓励发展卫星城镇的有力政策措施等，而缺少吸引力，但是，总的说来，卫星城镇的建设还是取得了很大成绩的。例如，上海市现已建设了12个卫星城镇，[3]包括科学城嘉定，轻纺城松江，汽车城安亭，钢城吴淞，机电工业区闵行，化工区吴泾、高桥，电子区漕河泾，等等，如众星拱月，卫护母城。这些卫星城的人口共计56万人，占市区人口的9%。卫星城建设了70个新村，面积400万平方米，占上海新建村面积的27.9%。1983年卫星城的工业总产值达116.3亿元，占全市工业总产值的17%。建设得好的卫星城镇对拥挤的母城居民已具有日益增大的吸引力。我的看法，特大城市周围的卫星城的规模还可以适当扩大，有的可以发展成为中等城市，以便更多地疏散母城的生产力和人口。
卫星城的建立是生产力合理布局的要求，是疏导人口使之合理分布的要求，建设初期出现的缺点和问题，通过总结经验教训，是能够克服和解决的。认真搞好卫星城的规划、建设和管理，制定有利于发展卫星城的政策措施，特别是重视生产力的合理布局，科学文教事业的合理布点，城市基础设施的配套等问题，就可以使卫星城具有吸引力，成为疏导大城市人口和生产力的重要途径。
疏导大城市人口的途径，还有通过鼓励人才的合理流动，使大城市的专门人才和熟练劳力向以优厚条件招聘的地区流动，作定期的(通过合同)或永久的迁移。当同一个经济区内的城乡之间以及大中小城镇之间的距离日益缩小时，这种疏导就会较易取得效果。
此外从发展观点看，在大城市的内外交通日益便利的条件下，开发大城市周围的旅游资源，建设旅游点，发展郊区住宅区和休养地，并相应发展这些地区服务业等，也都有利于疏导大城市市区的人口。在城乡经济日益发展，居民收入日益提高的情况下，这种非生产性的人口疏导也将逐渐显示其必要性和重要性。
(三)截流
要控制大城市的人口，不能只看到大城市本身，不能只限于大城市本身人口的控制与疏导，而要从建设整个经济区的合理城镇体系着眼，通过对大城市所联系的小城市、集镇和农村的各项支援，促进整个经济区的平衡发展，减少涌向大城市的移民流。大城市所以具有巨大的吸引力，最根本的原因在于他在经济上与农村和小城镇之间存在着很大的差距。通过经济区的平衡发展来缩小这种差距，就可以减弱大城市所受到的迁移人口的压力。这是一种截流作用，这种截流作用是控制与疏导的补充，甚至比控制与疏导具有更加广泛深远的影响。
截流的方式有多种多样。包括大城市的工业向乡镇企业扩散产品，给以技术支援和发展分工协作以至联营关系，等等。北京洗衣机厂和乡镇企业协作所走的“白兰之路”就是一个很鼓舞人心的例证。1980年这个厂生产的白兰牌洗衣机投放市场后供不应求，年产任务由5.2万台增加到20万台，生产能力不足，厂房拥挤，任务难以完成。后来，这个厂跳出“大而全”的旧框框，把机加工车间下放，把冲压车间缩小，部分设备调出，扩散了一大批零部件到乡镇工业加工，本厂则腾出力量扩大组装，增加生产，结果，厂房基本未扩大，节省投资1600万元，人员只增加15%，当年就生产15万台洗衣机。1983年进一步与乡镇企业协作，年产洗衣机23.5万台。这种城乡结合和扩散的专业化协作道路，使北京洗衣机厂及与之协作的乡镇企业都增产增收，打开了新局面。1983年北京洗衣机厂获利润557万元，京郊协作点的收入还略超过此数。现在这个厂生产的洗衣机的零部件有98%是厂外加工的，在36个协作点中有18个企业是乡镇企业。[4]
大城市对远近乡镇农村的支援和带动作用，既能促进农业剩余劳动力向非农业经营的转化，又能促进农村集镇的发展。这种就近吸收、集结农村剩余人口的巨大的截流作用，将会随着城乡经济互相促进的平衡发展而日益显现其重要性。
从长远的观点看，经济区内的小城市小集镇和农村经济的日益发展，特别是农村工业化和城镇化的互相促进，不仅可以吸收大批农业的过剩人口，而且有可能成为大城市人口疏导的去处。这种直接吸收农业过剩人口向集镇和城镇集中，比之资本主义国家人口的U形运动，具有巨大的优越性。
大城市的人口控制是整个城市人口管理的一部分，在探讨大城市的人口管理问题时必须对城市人口管理的全局有一个明确的认识。在城市人口的管理上，我认为，必须明确一个观点，即:既要坚持城市人口管理的计划性，又要注意不同规模城市人口管理必要的差异和灵活性。我国城乡差别大，大中小城市与集镇之间的差别也较大，在人口移动上，乡村的“推力”和城市的“引力”都很大，尤其是大城市的“引力”特别大。作为一个社会主义大国，我们不能采用西方那种人口自由迁徙的政策，招致人口盲目向大城市迁移而带来一系列严重问题。新中国成立以来，我们实行控制农村人口向城市迁徙的政策取得的成绩不应否定，更不能从取消控制的角度来否定。过去的实践证明:“大控制就小发展，小控制就大发展，不控制就乱发展”。不控制当然不行。应该总结经验教训以求改进的，一是由于生产力过多地甚至盲目地向大城市集中所引起的难以控制的大城市人口滚雪球式的扩大;二是与忽视农村多种经营和发展商品生产相联系的对农村过剩人口向小集镇、小城镇迁移流动的控制缺少灵活性。这些都是不利于小城镇建设和经济发展的，应该改进。近几年来，我国在城镇人口管理上已在探索改进的途径。1984年中央决定在部分地区试行准许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户的政策，就是增加城镇人口管理中的灵活性的一种尝试。这种有条件的人口管理上的开放政策与大城市人口的控制、疏导、截流相结合的政策，是可以并行不悖的。由城乡之间以及大中小城镇之间“引力”与“推力”所支配的人口移动，通过大中小城镇人口管理政策上的适当的差异来影响其流向，是社会主义人口有计划的流动和迁移所需要的。社会主义城市人口的计划管理，应是行政干预、经济手段与立法的统一。这种统一，可以体现社会主义制度的优越性。
当前在对内搞活经济、对外实行开放的新形势下，各项经济事业发展很快。与此同时，由于新建、扩建项目大量增加，人口成批、成建制地进入城市，势必使许多大城市又面临迁入人口猛增的势头。这个问题需要实事求是地认真汲取历史的经验教训来正确对待。利用新形势来否定大城市人口控制的必要性，或者利用国外的资料宣扬大城市人口“超前”发展的“客观规律性”，都是背离国情，不利于人口城市化和经济现代化的健康发展的。
三
现代城市的发展及其规模的扩大，归根到底，是生产力和人口日益集中的结果。在发展中控制大城市的规模，实际上要求在控制人口增长的前提下发展城市生产力和发挥城市应有的各种功能。能否做到这一点，一方面需要认真控制大城市人口自然增长，另一方面则需要经济、社会发展战略中有关的方针政策与城镇化方针的要求相统一，以便有效地控制人口的迁移增长或疏散已经过度集中的人口。
我国城市发展的基本方针是:“控制大城市的规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。我国人口城市化(或城镇化)也应循此方针。这个方针是从我国国情出发，总结历史的经验教训而提出的，总的说他符合我国经济、社会发展战略要求并可为之服务。但是，这个方针的贯彻执行也要求经济、社会发展战略中的有关方针政策的要求与城市化的要求相适应。例如生产力的布局、投资政策、技术政策和就业政策等就必须如此。
就生产力的布局来说，过去我们存在过分集中和过分分散的两种偏向。前一种偏向主要表现在许多新扩建企业向少数大城市、特大城市集中，以致现在50万人口以上的大城市就集中了全国全民所有制工业固定资产的57%和工业总产值的60%。特别是20个100万人口以上的特大城市集中的工业固定资产和产值达到30%和37%。生产力的这种过分集中是上述大城市过分膨胀的根本原因。后一种偏向表现在从“二五”时期到70年代初工业布点先后发生过两次大分散，有些有密切协作关系的企业、甚至一个工厂的各车间也分散布置在几个点上，形成“羊拉屎”的布局。这不但严重影响了企业建成后的经营管理效果，也影响一些中小城市的形成和发展。
这些偏向现在已经逐步地纠正。生产力的布局要从各地的资源、交通、经济技术条件出发，既要避免盲目向大城市集中，又要避免过分分散。这个从历史过程中总结出来的经验教训，已日益受到人们的重视。这同控制大城市的规模的要求是相适应的。
就投资政策来说，过去相当长的时期内，我们热衷于片面追求高速度，而忽视了经济效果。在追求高速度上又片面依靠增加投资，扩大生产规模。这使许多大城市物质生产人员日益增多，城市内部的经济结构失调。党的十一届三中全会以来，我国经济发展战略有了大的转变，在总结经验教训、进一步认清国情的基础上，正在探索走出一条速度比较实在、经济效益比较好、人民可以得到更多实惠的新路子。根据这个新的发展战略，在扩大再生产的方式上，正从过去过分依靠新建项目的外延发展方式向更多地注意通过技术改造和企业整顿实现内含发展方式的转变。这种战略的转变对于在发展中控制大城市的人口有非常重要的意义。
就技术政策来说，大城市不但是政治经济中心，而且是科学文化技术中心，能否发挥这种技术优势，对于在发展中控制大城市人口也有十分重要的作用。我国的技术政策是建立多层次的技术结构，实行自动化、机械化、半机械化与手工劳动相结合。对于大城市来说，在执行这个技术政策中，需要发挥自己的优势，更多地发展先进技术，或者通过对引进国外先进技术的吸收、消化、创新，提高自己的技术水平，并改进自己的经济结构。当前有些大城市正是通过这个途径使有条件的部门和企业向高、精、尖的方向发展。例如用新技术改造传统工业，发展技术密集、知识密集的新兴企业，而将劳动密集的工业适当向外扩散，这都有利于在发展大城市的中心作用时，控制其人口的增长。
从就业政策来讲，我国在就业方面一个重大的难题是就业的压力很大与劳动生产率很低这两种现象并存的状况难以改变。这种现象产生的原因是:解放初期为解决旧社会遗留下来的失业问题不能不采取低工资、多就业的政策，后来由于很长一个时期内人口增长过快，适龄劳动人口就业问题日益突出，低工资多就业的政策一直继续下来，并且对新增适龄劳动力的就业还采取了由国家统包统配的办法，以致很多企业事业单位人浮于事，阻碍了劳动生产率的提高。十一届三中全会以来，我们改变了在城市中实行的统包统配的办法，确定了在国家统筹规划和指导下实行劳动部门介绍就业，自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针，同时逐步发展比较薄弱的服务性行业等。这样，从1978年到1983年的六年中，城镇共解决了4460万人的就业问题。可是由于扩大就业和提高劳动生产率难以兼顾，劳动生产率还普遍较低，大城市企事业单位仍然存在着不同程度的人浮于事的现象。从长远的观点看，必须在逐步提高劳动生产率的前提下，扩大就业，但只应要求达到适度的就业率而不宜盲目追求很高的就业率。因为随着生产现代化水平的提高，劳动者学习培训的时间延长了。为了适应经济技术结构的调整，劳动人口的职业培训也要日益增多。忽视这种学习培训的重要性，而片面追求就业率，不利于提高就业的经济效益。大城市应该充分利用其原有的文化教育条件好、就业门路多等优势，在努力提高就业的经济效益的前提下，不断扩大就业。这是在控制大城市人口增长的条件下充分发挥其中心城市的各项功能所要求的。
大城市的发展与其人口的控制可以相统一，也可能相对立，关键是经济、社会发展战略中涉及城市化的方针政策，不脱离城市化的合理要求。如果脱离了，就会直接或间接地破坏经济、社会发展所需要的条件。这是我们强调充分发挥大城市的中心作用时不能忽视的问题。
(原载《中国社会科学》1985年第4期)
【注释】
[1]按我国现行城市人口分组，大城市指人口在50万～100万人的市。本文所说的大城市还包括人口在100万～200万和200万以上的特大城市。
[2]《人民日报》1984年10月10日。
[3]《解放日报》1984年9月2日。
[4]任稚犀:《白兰之路》，载《北京日报》1984年4月6日。
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