中国工伤保险制度

二、中国工伤保险制度

我国的工伤保险制度建立于20世纪50年代初。自实施以来，保障了职工的合法权益，对维持企业的正常生产和保障相关职工及其家庭生活发挥了积极的作用。但随着经济的发展和经济活动的多样化以及经济体制及企业制度的变革，我国原有的工伤保险制度在许多方面已越来越不适应经济社会发展的需要，产生了许多问题。因此，自20世纪90年代开始，我国对工伤保险制度进行了改革，以期建立适应我国社会主义市场经济和充分保障职工合法权益的现代工伤保险制度。

1.中国工伤保险制度的建立

1951年2月，我国政府颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着我国工伤保险制度的建立。此后，根据实际执行情况，多次作了修正，形成了我国社会主义计划经济体制下的劳动保险制度。其主要内容包括:

（1）工人和职员因工负伤，全部治疗费、药费、住院时的膳食费与就医路费，均由企业行政或资方负担。在医疗期间，工资照发。

（2）因工负伤致残，完全丧失劳动力退职后，饮食起居需人辅助者，发给本人工资75%的因工残废抚恤费，付至死亡时止。

（3）因工负伤致残，完全丧失劳动力退职后，饮食起居不需人辅助者，发给本人工资60%的因工致残抚恤费，付至恢复劳动能力或死亡时止。

（4）部分丧失劳动力尚能工作者，企业应给予适当工作，并按其残废后丧失劳动力的程度，发给本人残废前工资5%～20%的因工残疾补助费，至退职养老或死亡时止。

对于职业病的确认，是实施工伤保险制度的一项重要工作。1957年，卫生部制定和颁布的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，首次将职业病伤害列入工伤保险的保障范畴，确定了将危害工人、职员健康和影响生产比较严重、职业性比较明显的职业中毒、尘肺、职业性皮肤病等14种职业病正式列入职业病范围，并明确规定，患职业病的工人、职员，在治疗或休养期间及医疗终结确定为残废或治疗无效而死亡时，均按《中华人民共和国劳动保险条例》有关规定作因工待遇处理。随后又将布氏杆菌病、煤矿井下工人滑囊炎、铅中毒、钩螺旋体病、接触炭黑引起的尘肺等纳入职业病范围。1958年国务院颁布了《关于工人、职员退休处理暂行办法》，1978年又颁布了《关于工人退休退职的暂行办法》等，这些政策法规，提高了工人工伤保险待遇的水平。1987年11月，卫生部、劳动人事部、财政部、全国总工会修订颁发了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，确定了9大类共99种职业病。2002年，卫生部、劳动与社会保障部在“关于印发《职业病目录》的通知中将职业病增加到10大类，共115种。上述条例文件的颁布，确立了我国工伤保险制度的基本内容。

2.中国工伤保险制度的改革

我国工伤保险制度自实施以来，在对因工受伤职工提供医疗、收入补偿和抚恤方面，起到了较大的保障作用。但由于传统的工伤保险制度是在20世纪50年代建立和发展起来的，并一直延续至今，已经不能适应我国经济发展和企业运作的要求。

（1）传统工伤保险制度的弊端。第一，传统工伤保险制度的实施范围只限于国有和集体企业职工，不能维护所有劳动者的基本权益。改革开放以来，外资企业、私营企业、乡镇企业迅速发展，在这些企业就业的劳动力所占比例逐步提高。但同时，一些相关的劳动条件、管理设施、安全措施并没有同步完善，一旦发生工伤事故，基本上没有工伤保险制度加以保障，劳动者的权益难以维护。第二，工伤保险基本上就是“企业保险”，社会化程度较低，没有体现分散风险的社会保险原则。一旦发生特大事故，企业不堪重负，甚至会破产，既不利于保障职工的基本权益，也不利于企业的生存和发展。第三，待遇标准偏低，有些企业的工伤职工和遗属处境艰难。现行的伤残死亡待遇，基本上还是20世纪五六十年代的标准，计发基数按标准工资，而现在企业的标准工资只相当于收入的一半，因而伤亡抚恤待遇更低。随着生活水平的上升和物价的上涨，如果不建立正常的调整机制，提高待遇标准，工伤职工及家庭的基本生活将难以维持。第四，工伤认定及评残的标准和程序不健全。由于劳动能力鉴定机构不健全，使得工伤鉴定及处理缺乏统一程序。工伤处理工作往往由企业来承担，不规范因素增强。处理不当，还会出现“闹工伤”事件，不利于企业和社会的稳定发展。第五，传统的工伤保险缺乏工伤预防机制，也没有与职业病的康复有机结合，工伤保险工作只限于事故后的赔偿，没有兼顾工伤保险制度与安全生产和职业康复的相互促进，不利于贯彻“安全第一，预防为主”的安全方针。第六，工伤保险费率机制不甚合理。差别费率和浮动费率机制还没有完全形成，因而达不到费率与风险相关联的目的，其结果必然使得工伤保险与促进安全生产相结合的机制不能充分发挥作用。第七，工伤保险的法律体系不够健全，立法工作存在严重的滞后性。第八，工伤保险管理缺乏有效的监督机制。第九，工伤保险改革进展缓慢。

因此，改革我国的工伤保险制度，是贯彻实施《中华人民共和国劳动法》、保障职工合法权益、促进安全生产的需要，也是促进社会主义市场经济发展的需要。

（2）工伤保险改革的目标和原则。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了要“普遍建立企业工伤保险制度”。1994年7月颁布的《中华人民共和国劳动法》规定:“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老……工伤等情况下获得帮助和补偿。”“劳动者在下列情形下，依法享受社会保险待遇:退休，患病、负伤，因工伤伤残或患职业病，失业，生育。”以上法律法规的制定，为工伤保险制度的改革提供了政策和法规依据，从而开始了我国工伤保险制度的改革进程。

经过多年的摸索和实践，根据我国经济社会发展和企业的现实情况，我国确立了工伤保险制度改革的目标，即建立与社会主义市场经济体制相适应的，覆盖所有企业各类职工的，将工伤保险和工伤、职业病预防相结合的工伤保险制度。

在工伤保险制度改革过程中，主要遵循了以下原则:第一，根据我国社会生产力发展水平和各方面的承受能力，确定工伤保险待遇标准，使之能够保障工伤职工和遗属的基本生活需要。同时考虑到地区间的经济发展不平衡，国家规定基本待遇标准，并建立正常的调整机制。企业实行补充性工伤保险或职工互助性工伤保险。第二，工伤保险制度必须适用于城乡所有企业及劳动者。工伤保险要保障劳动者的基本权利，特别是职业伤害补偿权利。第三，工伤保险实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。第四，工伤保险与事故预防、职业康复工作相结合。工伤保险的目的不仅在于为工伤职工提供保障和补偿，更重要的是积极预防工伤，减少职业伤害。同时，做好医疗康复、职业康复工作，帮助工伤职工恢复功能并能从事适合其身体状况的工作。第五，工伤保险的法制化和规范化。必须按照法律条例的具体规定，以市（地区）为基本统筹管理单位，规范、有序地处理工伤事故。

在上述改革目标和原则指导下，我国的工伤保险制度在20世纪90年代进行了较为彻底的改革。1996年3月，国家技术监督局颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》（GB/T16180—1996），使工伤鉴定更加规范化，也更加科学化。1996年8月，劳动部又发布了《企业职工工伤保险试行办法》（以下简称《试行办法》），它第一次把工伤保险作为独立的制度加以法规化并予以实施，对我国实施几十年的原有工伤保险制度作了较为彻底的改革，明确了我国工伤保险制度的体系和改革方向，提出了我国工伤保险的内容和任务是工伤预防、工伤康复和工伤补偿的有机结合。这一《试行办法》使我国工伤保险制度更加规范、更加适应现阶段社会经济条件和企业的实际，对伤残职工的保障范围和水平也有了较大幅度的提高。2003年4月，国务院颁布了《工伤保险条例》（以下简称《条例》）。该《条例》包括总则、工伤保险基金、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇、监督管理及法律责任等内容。相比1996年颁布的《试行办法》，《条例》在许多方面取得了突破，如进一步扩大了覆盖范围，对医疗待遇进行了调整，加强了工伤医疗管理的具体规定。《条例》的颁布标志着我国工伤保险制度的日趋规范。2004年6月，劳动和社会保障部又颁布了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，要求各级劳动保障部门切实维护农民工的权益，农民工参加工伤保险“认定难、赔付难”的困难局面有望得到改善。2010年12月8日，国务院颁布了《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》，我国工伤保险制度日趋完善。

3.我国现行工伤保险制度的主要内容

（1）工伤保险范围及其对象

我国现行工伤保险制度的建立，是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。

（2）工伤保险基金

第一，工伤保险基金的构成。工伤保险基金由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则，确定费率。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况，在每个行业内确定若干费率档次。

第二，工伤保险费的缴纳。用人单位应当按时缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费。用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积。工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府确定。跨地区、生产流动性较大的行业，可以采取相对集中的方式异地参加统筹地区的工伤保险。工伤保险基金逐步实现省级统筹。

第三，工伤保险基金的管理。工伤保险基金存入社会保障基金财政专户，用于本条例规定的工伤保险待遇、劳动能力鉴定、工伤预防的宣传和培训等支出，以及法律、法规规定的工伤保险的其他费用的支付。任何单位或者个人不得将工伤保险基金用于投资运营、兴建或者改建办公场所、发放奖金，或者挪作其他用途。工伤保险基金应当留有一定比例的储备金，用于统筹地区重大事故的工伤保险待遇支付；储备金不足支付的，由统筹地区的人民政府垫付。储备金占基金总额的具体比例和储备金的使用办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

第四，工伤保险基金支付。我国目前的工伤保险基金支付主要包括工伤医疗费、护理费、伤残抚恤费、一次性伤残补助金、残疾辅助器具费、丧葬补助金、供养亲属抚恤金及一次性工亡补助金。

（3）工伤认定

第一，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤:①在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；②工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；③在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；④患职业病的；⑤因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；⑥在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；⑦法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。

第二，职工有下列情形之一的，视同工伤:①在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；②在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；③职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。

其他情形根据条例相关规定实行。

（4）工伤保险待遇

第一，职工工伤医疗待遇。因工作遭受事故伤害或者患职业病进行治疗，享受工伤医疗待遇。职工治疗工伤应当在签订服务协议的医疗机构就医，情况紧急时可以先到就近的医疗机构急救。治疗工伤所需费用符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准的，从工伤保险基金中支付。职工住院治疗工伤的伙食补助费，以及经医疗机构出具证明，报经办机构同意，工伤职工到统筹地区以外就医所需的交通、食宿费用，从工伤保险基金中支付，基金支付的具体标准由统筹地区人民政府规定。

第二，工伤职工配置辅助器具的规定。因日常生活或者就业需要，经劳动能力鉴定委员会确认，可以安装假肢、矫形器、假眼、假牙和配置轮椅等辅助器具，所需费用按照国家规定的标准从工伤保险基金中支付。

第三，工伤医疗期待遇规定。职工因工作遭受事故伤害或者患职业病需要暂停工作接受工伤医疗的，在停工留薪期内，原工资福利待遇不变，由所在单位按月支付。停工留薪期一般不超过12个月。伤情严重或者情况特殊，经设区的市级劳动能力鉴定委员会确认，可以适当延长，但延长期不得超过12个月。工伤职工评定伤残等级后，停发原待遇，按照本章的有关规定享受伤残待遇。工伤职工在停工留薪期满后仍需治疗的，继续享受工伤医疗待遇。生活不能自理的工伤职工在停工留薪期需要护理的，由所在单位负责。工伤职工已经评定伤残等级并经劳动能力鉴定委员会确认需要生活护理的，从工伤保险基金中按月支付生活护理费。生活护理费按照生活完全不能自理、生活大部分不能自理或者生活部分不能自理三个不同等级支付，其标准分别为统筹地区上年度职工月平均工资的50%、40%或者30%。

第四，工伤补助金标准规定。职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，保留劳动关系，退出工作岗位，享受以下待遇:①从工伤保险基金中按伤残等级支付一次性伤残补助金，其标准为一级伤残为27个月的本人工资，二级伤残为25个月的本人工资，三级伤残为23个月的本人工资，四级伤残为21个月的本人工资。②从工伤保险基金中按月支付伤残津贴，标准为:一级伤残为本人工资的90%，二级伤残为本人工资的85%，三级伤残为本人工资的80%，四级伤残为本人工资的75%。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，由工伤保险基金补足差额。③工伤职工达到退休年龄并办理退休手续后，停发伤残津贴，享受基本养老保险待遇。基本养老保险待遇低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足差额。

职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，由用人单位和职工个人以伤残津贴为基数，缴纳基本医疗保险费。

职工因工致残被鉴定为五级、六级伤残的，享受以下待遇:①从工伤保险基金中按伤残等级支付一次性伤残补助金，其标准为五级伤残为18个月的本人工资，六级伤残为16个月的本人工资。②保留与用人单位的劳动关系，由用人单位安排适当工作。难以安排工作的，由用人单位按月发给伤残津贴，其标准为:五级伤残为本人工资的70%，六级伤残为本人工资的60%，并由用人单位按照规定为其缴纳应缴纳的各项社会保险费。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，由用人单位补足差额。经工伤职工本人提出，该职工可以与用人单位解除或者终止劳动关系，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。

职工因工致残被鉴定为七级至十级伤残的，享受以下待遇:①从工伤保险基金中按伤残等级支付一次性伤残补助金，其标准为:七级伤残为13个月的本人工资，八级伤残为11个月的本人工资，九级伤残为9个月的本人工资，十级伤残为7个月的本人工资。②劳动合同期满终止，或者职工本人提出解除劳动合同的，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。

工伤职工工伤复发，确认需要治疗的，按照有关条例规定执行。

职工因工死亡，其直系亲属按照下列规定从工伤保险基金中领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金:①丧葬补助金为6个月的统筹地区上年度职工月平均工资。②供养亲属抚恤金按照职工本人工资的一定比例发给由因工死亡职工生前提供主要生活来源、无劳动能力的亲属。其标准为:配偶每月40%，其他亲属每人每月30%，孤寡老人或者孤儿每人每月在上述标准的基础上增加10%。核定的各供养亲属的抚恤金之和不应高于因工死亡职工生前的工资。供养亲属的具体范围由国务院劳动保障行政部门规定。③一次性工亡补助金标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍。具体标准由统筹地区的人民政府根据当地经济、社会发展状况规定，报省、自治区、直辖市人民政府备案。

伤残职工在停工留薪期内因工伤导致死亡的，其直系亲属享受本条第一款规定的待遇。一级至四级伤残职工在停工留薪期满后死亡的，其直系亲属按照有关规定可以享受相应待遇。

职工因工外出期间发生事故或者在抢险救灾中下落不明的，从事故发生当月起3个月内照发工资，从第4个月起停发工资，由工伤保险基金向其供养家属按月支付供养亲属抚恤金。生活有困难的，可以预支一次性工亡补助金的50%。职工被人民法院宣告死亡的，按照本条例第三十九条职工因工死亡的规定处理。

（5）其他规定

《工伤保险条例》还规定了经办机构应履行的监督管理职责，并就条例实施过程中的法律责任承担进行了具体规定。

4.中国工伤保险制度的发展和完善

我国工伤保险制度从建国之初建立，经历了几十年的发展。1996年的《企业职工工伤保险试行办法》的颁布，建立了我国工伤保险制度的基本框架，而2004年1月1日起实行的《工伤保险条例》，又在工伤保险制度的内容上作了十分具体的规定。

2011年1月起施行的《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》（简称新《条例》）又对原有的《工伤保险条例》进行了修订，具体来说:

第一，扩大了工伤保险适用范围。新《条例》规定，除现行规定的企业和有雇工的个体工商户以外，事业单位、社会团体，以及民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织应当依照规定参加工伤保险。这一规定进一步扩大了工伤保险制度覆盖的职业人群，有利于发挥社会保险的大数法则优势，有利于保障这些职业人群的工伤保险权益。

第二，调整扩大了工伤认定范围。新《条例》规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。这样规定，将上下班途中的工伤认定范围由原来的机动车事故伤害扩大到机动车、非机动车的交通事故和城市轨道交通、客运轮渡和火车事故伤害，惠及了更多的职工群众，既体现了公平原则，也符合实践发展。同时，限定上下班途中“非本人主要责任”的交通事故伤害才能认定为工伤，对上下班途中本人承担主要责任的交通事故，如无证驾驶、酒后驾车等行为造成本人伤亡的，不纳入工伤的范围，这样规定，有利于提示和引导职工群众注意上下班途中的交通安全。

第三，简化了工伤认定程序。新《条例》规定，对事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定的决定。新《条例》取消了工伤认定争议中的行政复议前置程序，缩短了争议处理的程序和时间，有利于保护工伤职工的合法权益。

第四，大幅度提高了工伤保险待遇。新《条例》将一次性工亡补助金的标准调整为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍，一次性伤残补助金按照伤残级别增加1～3个月职工本人工资。上述调整，大幅度提高了工伤职工的待遇，对保障工伤职工的基本生活，提高工伤职工及其供养亲属的保障水平，有着十分现实的意义。

第五，增加了基金支出项目。新《条例》借鉴了国际经验和我国部分地区的实践做法，明确了将工伤预防的宣传、培训等费用纳入基金支付的规定，并且授权人力资源与社会保障部会同财政、卫生和安全生产监督管理等部门制定工伤预防费的提取比例、使用和管理办法。还将原由用人单位支付的工伤职工“住院伙食补助费”、“统筹地区以外就医的交通食宿费”以及“终止或解除劳动关系时的一次性医疗补助金”，改由工伤保险基金统一支付。进一步规范统一了工伤职工的待遇标准，保证了工伤职工待遇的及时发放，同时减轻了参保用人单位的负担，提高了企业参加工伤保险的积极性。

第六，加大了强制力度。新《条例》增加了行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用的新规定，使工伤职工能够得到及时救治，也可以从制度上遏制部分用人单位恶意诉讼。同时，增加了对不参加工伤保险和拒不协助工伤认定调查核实的用人单位的行政处罚规定。对应当参加工伤保险而未参加的，先是要求补缴应当缴纳的工伤保险费，并按日加收滞纳金；逾期仍不缴纳的，处以欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。这些规定，提高了工伤保险的强制力度。

此外，新《条例》对方便用人单位参保、再次和复查鉴定期限等内容也作出了具体规定。

新《条例》对实现民生保障、完善我国社会保障体系也有着非常重要的意义。^[1]

第一，新《条例》在调整扩大工伤保险适用范围和工伤认定范围、简化工伤认定程序、提高工伤待遇水平、增强参保强制性等方面进行了修订和完善，使我国的工伤保险制度能够惠及更多的职业人群，使广大职工能够分享改革发展的成果。这充分体现了科学发展观的内在要求，体现了发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的以人为本的理念。

第二，新《条例》的颁布实施，是贯彻实施《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）的重要内容。《社会保险法》确立了我国社会保障体系建设的总体框架、基本方针、基本原则和基本制度，并对工伤保险作出了明确的规定，为工伤保险制度的完善和发展指明了方向。新《条例》对《社会保险法》有关规定进行了细化，使工伤保险的惠民政策更具有可操作性，对推进《社会保险法》的贯彻实施具有重要的作用。

第三，新《条例》的颁布实施，是完善工伤保险制度功能的重大举措。新《条例》对工伤预防、工伤康复费用作出了制度安排，使工伤预防、工伤补偿、工伤康复三位一体的制度框架最终形成，从而使我国的工伤保险制度在注重工伤补偿的同时，强化了事前的积极预防和事后的职业康复，对从根本上保障职工权益具有重要意义。

第四，新《条例》的颁布实施，是工伤保险事业发展的新机遇。新《条例》的颁布实施，拓宽了工伤保险制度的发展空间，为工伤保险制度的进一步完善提供了新的机遇；填补了事业单位等人员参保的制度空白，并提高了参保的强制性，为工伤保险的参保扩面工作提供了新的机遇；出台了简化程序、方便职工的新规定，为工伤保险工作进一步规范管理、便民利民、提高效率提供了新的机遇。

从目前工伤保险制度的发展来看，预防工作以及康复工作已成为工伤保险制度非常重要的组成部分，一些发达国家在20世纪60年代就在法律条文、规章制度等方面实施预防和康复工作，并建立了事故预防和康复机构。

我国的经济社会发展在各地区间十分不平衡，对于经济社会发展水平较为落后的地区，强调以工伤赔偿作为制度设计的主要内容是无可非议的，但对于一些经济社会发展水平较高的城市和地区，应该鼓励和强调工伤保险制度的完整性，并及早实现与国际社会保障发展制度的接轨。因此，我国的工伤保险制度还不能仅仅停留在工伤赔偿的层面，而应实现工伤赔偿、工伤预防以及康复工作的全面发展，真正保障劳动者的合法权益，促进劳动力的持续发展。

具体来说:第一，应继续扩大工伤保险的实施范围，建立广泛适用的社会化的工伤保险制度；第二，加快费率征缴机制改革，认真严格地执行差别费率制和浮动费率制，高风险多缴费，低风险少缴费；第三，完善“预防—保险（补偿）—康复”相结合的工伤保险体系。