云南省县域金融改革创新发展研究报告

云南省县域金融改革创新发展研究报告_滇西发展研究.第三辑

李　坤　杨临宏^[2]

近年来，随着我国经济结构的转型升级和城乡一体化进程的加速推进，以县域经济为主体的区域经济呈现出快速发展的趋势。县域经济作为国民经济最基本的区域单元，已成为整个国民经济的重要组成部分，同时也成为我们全面建成小康社会、实现社会主义现代化的“基础工程”。国家发展和改革委员会的统计数据显示，自2006年起，我国列入县域经济统计范围的2072个行政单位的县域经济GDP占全国GDP的比重就达到了60%，县域区域人口总数超过9.62亿，约占全国总人口的73%。自此，县域经济已经成为我国经济发展的主力军和核心动力。加快县域经济发展必然成为我国推动经济持续健康发展的战略需要，同时也是提升区域经济综合竞争能力、实现富民强“县”目标的现实选择。

金融是现代经济的核心，县域经济的发展离不开现代金融的支持，县域内金融资源配置结构、数量上的变化将直接影响着县域经济增长的质量和效益。健全的县域金融服务体系是推进县域经济结构调整、新型城镇化建设、实现城乡一体化发展以及社会主义新农村建设的关键力量。同理，县域金融发展的滞后也必将极大地阻碍县域经济的快速发展和人民生活水平的持续改善。云南省作为边疆民族省份，长期以来县域经济发展相对滞后，大部分县域行政区域经济结构主要还是以第一产业为主，工业县数量比重较小。截至2014年10月，在全国592个国家扶贫开发工作重点县中，云南省就占到73个，所占比例达到12.3%，是全国国家级贫困县最多的省份。导致云南省县域经济发展长期落后的因素是多方面的，然而，县域金融发展的滞后是制约云南县域经济快速增长的重要原因之一，尤其是云南省县域经济的结构性特征决定了云南县域金融发展呈现出一种以县域为中心的“三农”金融发展式困境，即云南省县域金融发展本质上是一种“三农”金融发展。目前，云南金融发展总体上呈现出“二元制结构”现象，城乡金融资源分布不均衡，以“县城”为核心的县域金融发展基础薄弱，信用基础设施严重短缺，县域金融服务体系发展现状与县域经济社会发展对金融服务需求快速增长的矛盾正成为全省县域经济发展壮大的重要瓶颈。因此，如何寻找到准确的切入点和突破口，推动云南县域金融改革创新，实现县域金融服务体制改革，就必然成为云南融入国家“一带一路”战略和云南建设面向西南开放重要桥头堡战略，推进县域经济发展和“兴边富民”工程的重要抓手，同时也是当前面临经济下行和结构调整新常态下云南经济“稳增长”的关键性措施。

2012年10月，云南省金融办制订出台《关于推进“三农”金融服务改革创新试点方案》，就推进县域金融综合改革进行谋划和安排，并于2012年启动第一批县域金融综合改革创新试点，包括昆明市东川区、晋宁县（现已改为市），红河州开远市，曲靖市富源县，保山市隆阳区以及文山州富宁县共计6个重点试点县（市、区）。2014年，经云南省政府批准，云南省县域金融改革创新试点工作会在龙陵县召开，标志着云南省县域金融改革创新试点正式启动。在第一批重点试点县的基础上，又启动了第二批县域金融改革试点县，包括大理鹤庆、红河泸西、昭通永善、怒江兰坪、玉溪易门等近30个县作为县域金融改革创新试点县，并重点推进10项县域金融综合改革项目，包括加快推进“三农”金融服务改革创新、“三农”金融服务便利化行动、县域金融改革创新、民营金融创新发展、小微金融培育发展、县域金融资源优化配置、民生金融发展、普惠金融创新发展、民营创业金融培育发展、沿边（跨境）金融改革创新。自此，云南省县域金融服务综合改革创新试点在全省所有州市全面铺开。

结合云南省县域金融综合改革创新试点实际，我们有针对性地提出“云南省县域金融改革创新发展”研究主题，并采用文献研究法、实证调查法以及功能分析法，就云南省县域金融发展现状进行研究，并就云南省以“县域”为核心的“三农”金融发展存在的问题和成因进行重点研究与分析，提出改善和优化云南省县域金融改革创新的对策性建议，以供各级领导部门决策参考，进而推进云南县域经济跨越式发展，破解城乡“二元经济”结构，努力实现城乡一体化，助推云南加速实现全面建成小康社会目标。

第一部分　云南县域金融服务体系改革的内涵

一、云南县域金融服务体系改革的必要性

（一）县域金融改革是落实“桥头堡”战略和融入国家“一带一路”发展战略，夯实云南在新一轮沿边开放和区域合作中战略高地的客观需要

云南省地处我国与东南亚、南亚三大区域的结合部，随着国家“一带一路”建设战略实施和云南桥头堡建设上升为国家战略，云南正在从边陲、末梢转变为肩挑“两洋”、连通“三亚”国际大通道的重要枢纽，成为我国沿边开放的前沿、窗口和门户。2011年，国务院出台《关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》，提出努力把云南打造成我国连接东南亚、南亚国家的陆路交通枢纽、对外开放的重要门户、西南地区的重要经济增长极，实现把云南建成我国面向西南开放的重要桥头堡。“桥头堡”建设是国家基于云南省特殊区位优势提出的加快云南经济社会跨越式发展的重大战略部署，也是西部大开发背景下云南推进经济发展方式转变，全面建成小康社会的战略契机。这将有利于云南充分借助国家宏观政策资源和财力支持，不断优化区域经济发展布局，强化沿边开发开放，实现县域经济发展和“兴边富民”战略目标，建设沿边开放经济带和对外经济走廊，构建全方位、一体化的云南经济发展战略格局。

对此，云南省提出要积极融入国家“一带一路”发展战略，并借助国家支持云南建设面向西南开放重要桥头堡的重大战略部署，构建全方位对外开放格局，不断提升沿边开放水平，努力把云南建设成国家“一带一路”战略的重要对外开放门户、区域合作高地、经济走廊和先行先试区域。作为边境县（市）较多的边疆民族省份，云南县域金融发展直接影响着“一带一路”战略和“桥头堡”战略的实施进程。云南县域融资不仅对全省县域经济转型升级发挥金融杠杆作用，而且对新形势下云南推进内联外通交通基础设施建设、沿边口岸经济建设、“兴边富民”行动以及城乡一体化发展进程发挥重要促进作用。因此，发展县域金融是推进云南积极融入国家“一带一路”战略和实施“桥头堡”战略的战略选择，是夯实云南在新一轮沿边开放和区域合作中战略高地的客观需要。

（二）县域金融改革是推进县域经济发展，打造云南经济发展“升级版”的战略选择

县域经济是在县级行政区划（含县级市）范围内，以县城为中心、以乡镇为纽带、以农村为腹地、以发展农产品加工业和乡镇企业为重点，城乡一体、工农并进，由各种经济成分和不同产业构成的区域经济。县域经济是国民经济的重要组成部分，它是联系城市和农村的纽带，在国民经济体系中处于举足轻重的地位。近年来，随着云南县域经济的快速发展，县域经济已经成为支撑云南经济发展的核心力量，2014年，云南县域经济生产总值占全省GDP比重已超过70%。2012年4月，云南省第九次党代会正式提出打好园区经济、县域经济、民营经济“三大战略”。县域经济发展战略成为新时期云南推进经济结构转型升级，构建云南经济新的增长引擎的关键性力量。应该说，县域经济是云南区域经济发展的基本单元和全面深化改革、优化经济结构的重要组成部分，县域经济是“桥头堡”建设和“一带一路”战略的前沿阵地。

县域经济转型升级与县域金融发展密不可分。一方面，县域经济决定县域金融发展，县域经济越发达，县域金融就越活跃；另一方面，县域金融也会制约县域经济发展，县域内信贷资金投放结构、规模直接关系着县域内工农业主体信贷资金需求的满足程度，进而深刻影响着县域经济的发展。县域金融为县域经济发展提供资金融通、信贷支持以及资金管理等相关服务。县域金融的需求主体包括县域内所有经济主体——农户、小微企业、农业合作社以及政府等。近年来，随着云南县域经济的快速发展，一方面县域内各类经济主体的金融需求也逐步趋向多样化，需求内容涵盖存款、贷款、结算、证券投资、保险和其他金融服务；另一方面，云南县域区域对股票、债券、保险等非银行业金融需求比重较小，最为强烈的金融需求仍是银行信贷需求。云南县域金融服务体系是打造云南经济发展“升级版”的战略选择。当前，推进云南县域经济转型升级、加强中小城镇基础设施建设都离不开县域金融服务的强有力支持。可以说，县域金融是云南县域经济发展的“血液”，是云南实现“县域经济”发展战略的关键，同时也是推进云南经济结构转型升级，打造新常态下云南经济发展“升级版”的战略需要。

（三）县域金融改革是推进云南高原特色农业现代化，推进城乡一体化发展格局的现实需要

县域经济是统筹城乡经济社会发展的基本单元，是国民经济的重要基础。它既是城镇经济与农村经济的结合部，又是工业经济与农业经济的交汇点，同时也是宏观经济与微观经济的衔接处。县域经济发展水平是衡量城乡“二元经济”结构差异的重要标准和尺度。县域金融服务作为推动城镇化发展和社会主义新农村建设最重要的资本要素资源，是调节县域经济发展的有效杠杆。它能否满足县域内各经济主体的金融服务需求将直接影响着县域经济可持续发展和农业现代化实施进程。所以说，县域金融改革是推进城乡经济社会一体化发展进程的现实需要。

对于以农业为主的西部边疆省份，云南县域经济的主体是“三农”（农业、农村、农民）经济，“三农问题”是云南县域经济发展面临的核心问题，发展壮大县域经济实质上就是解决“三农”问题，“三农”问题也是制约县域经济发展和全面建成小康社会的根本性问题。进入新世纪以来，党中央、国务院高度重视“三农”问题，中央“一号文件”连续10年聚焦“三农”问题。开展“三农”金融服务改革创新是贯彻落实党的十八大、中央连续10年“一号文件”精神和云南省第九次党代会提出“推进‘三农’金融服务改革创新试点”相关要求，进一步发挥县域金融在现代农村经济中的核心作用，统筹城乡协调发展，推进高原特色农业和社会主义新农村建设，实现云南省“三农”科学发展、和谐发展、跨越发展的必然选择，同时也是实现农业现代化、农村富裕、农民增收的重要突破口。云南县域金融服务体系对高原特色农业发展具有推进作用。一方面，县域金融通过不断加大对“三农”领域基础设施建设的资金投入力度，因地制宜，突出重点，依托当地资源优势，培育县域特色经济，发展特色产业；另一方面，县域金融为特色农产品加工业提供信贷支持，延长农业产业链条，用信贷支持其形成一批特色农产品深加工产业，推进农业产业化和现代化。

二、云南县域金融改革的含义及主要内容

（一）县域金融的概念及特征

1.县域金融的含义

在我国，“县”一般是指以农业为主的行政层级。因此，本文阐述的“县域”既包括县城，也包括县域内的广大农村地区，本文中的县域金融是指县域内的城市金融和农村金融。县域金融是按照县级行政区划范围划分的金融活动的集合，是县域内赤字部门对盈余部门的货币、资金、资本等信用资源进行融通的行为及其运行机制的总称。它包括县域金融各类经济主体资金借贷和各类金融组织资金，包括县域金融市场、县域金融机构和县域金融工具等。其中，县域各类经济主体主要指政府公共部门、农户、乡镇企业以及各类农村基层行政和合作组织（例如专业协会等）。各类县域金融组织包括商业性金融组织、合作性金融组织及政策性金融组织。县域金融服务内容比较广泛，包括银行业、保险业、证券业和租赁业等金融企业在县域提供的结算、咨询、融资、保险、投资经纪、租赁等业务。

2.县域金融的一般特征

县域金融具有区域性。我国金融体系是按行政区划设置的，1998年以后，人民银行设大区分行，但整个金融体系仍按行政区域设置，从国家一级到省、地（市）、县。县域金融是以行政区划为地理空间、区域界线明确的微观层次的区域金融。

县域金融具有开放性。县域金融虽然是在县级行政区划上形成的，但它又不同于县级行政区划，随着市场经济的发展和金融体制改革的深入，县域金融不断突破县级行政区划的约束，在更大的区域范围内进行金融资源配置，以取得更大的资金运用效益。

县域金融具有相对独立性。一般而言，县域各金融机构是一种垂直领导结构，它不受县级政权领导，不对县级政权负责，县级政权基本不能对县级金融机构的业务经营进行行政干预，这就保证了县域金融的相对独立性，尤其是20世纪90年代以后，随着大型国有银行的股份制改造完成，国有商业银行的信贷管理权限实现了上收，县级基层政府基本不能再对银行业金融机构进行行政干预。县域金融的服务对象是县域经济，主要服务于农业和农村经济以及县城的工业化、城镇化。

县域金融具有多层次性。目前，云南省县域金融发展呈现多元化和多层次发展趋势，政策性金融、商业性金融、合作性金融及民间金融多种金融机构共同构成县域金融机构组织体系，并逐渐形成了一种竞争适度、开放有序、多元化、多层次的县域金融市场体系。

3.县域金融服务的范围

县域经济发展与县域金融密切相关，县域经济是在县级行政区划（包括县级市）范围内，以县城为中心、以乡镇为纽带、以农村为腹地、以发展农产品加工业和乡镇企业为重点，城乡一体、工农并进、多种经济成分和不同产业构成的区域经济。县域经济是国民经济的基本经济单元，包括县、乡（镇）、村经济，具有多层性、综合性和基础性等特点。县域经济发展涵盖的领域构成了县域金融服务的范围，县域金融是为县域区域范围内的工业、农业等经济活动提供金融信贷服务。目前，云南县域金融服务主要集中于存、贷、汇等传统业务范围，而信贷消费、投资理财、支票结算、信用卡、网上银行、电话银行等金融业务在县域范围内则相对发展不够充分。

当前，云南县域金融组织体系主要由商业性金融、合作性金融、政策性金融以及民间金融等多种形式组成。商业性金融主要是以4家大型国有商业银行在县域网点为基础，为农业产业化经营、乡镇企业发展、小城镇建设、农村水利电力基础设施建设提供商业性贷款。合作性金融主要指农村信用社、村镇银行。农村信用社是全国法人机构最多、从业人员最多和城乡分布最为广泛，设分支机构最多的农村合作金融机构，主要是为农村个体农户提供小额贷款。政策性金融主要指中国农业发展银行，主要发挥服务国家宏观调控、落实国家各项强农惠农政策，促进“三农”发展的职能，其业务范围以支持国家粮棉购销储业务为主体，重点支持农业产业化经营、农业基础设施建设和生态农业建设，它带有国家产业扶持的性质，业务集中于生产性投资与流通性融资。民间性金融主要是村镇银行、社区银行以及贷款公司等，它们以灵活的经营方式为各种小微企业提供信贷服务支持。

（二）云南县域金融改革的含义与主要内容

1.云南县域金融改革的内涵

云南县域金融是指围绕云南县域地域范围，服务云南县域经济的金融活动，它是云南县域内赤字部门对盈余部门的货币、资金、资本等信用资源进行融通的行为及其运行机制的总称。云南16个州市拥有129个县域，由于地域环境的差异和经济基础条件的不同，县域经济发展呈现出多样性、多层次性。县域金融体系改革就是根据云南县域经济多元结构特征和发展差异性，对全省县域金融组织机构体系、金融服务市场体系、金融监管体系以及县域金融生态环境进行系统性改革，其目的就是构建与云南省县域经济发展相适应的县域金融体系，以进一步推进云南县域经济的持续、健康发展。

2.云南县域金融改革的主要内容

为贯彻落实云南省“关于推进‘三农’金融服务改革创新试点”相关文件精神，云南省金融办、中共云南省委农办于2012年制订出台《关于推进“三农”金融服务改革创新试点方案》，对推进全省“三农”金融服务改革试点进行了系统规划和统筹安排，提出“三农”金融改革要以全面推进林权抵押贷款和开展农村土地承包经营权、农村居民房屋所有权“三权”抵押贷款试点为突破口，带动农村集体建设用地使用权、农民承包地上设施和农村小型水利设施等产权抵（质）押融资，创新农村金融产品和服务方式；以发展新型农村金融机构和组织为重点，创新完善农村金融组织体系；以推动农村资产和权益流转为纽带，创新市场服务体系；以农村金融政策创新、建立农村金融风险分担机制、建立完善农村信用体系和支付结算体系为保障，创新农村金融服务配套支撑体系，形成资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的“三农”金融服务制度，建立适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。

2014年，云南省“县域金融改革创新发展与服务便利化工作会议”在保山市龙陵县召开，提出未来云南县域金融改革主要集中于10项重点内容，包括：加快推进“三农”金融服务改革创新、“三农”金融服务便利化行动、县域金融改革创新、民营金融创新发展、小微金融培育发展、县域金融资源优化配置、民生金融发展、普惠金融创新发展、民营创业金融培育发展、沿边（跨境）金融改革创新。将进一步鼓励银行业金融机构在县域以下设立贷款公司，大力发展新型民营金融机构，探索推进农村产权交易市场建设，积极引导私募股权投资“三农”和小微企业等实体经济。引导银行业金融机构逐步提高小微企业、“三农”企业贷款比例和数量，实施服务县域更加灵活的差异化信贷政策，适度提高小微企业、涉农企业不良贷款容忍度。创新抵（质）押方式，探索扩大贷款抵押物范围，开展适合县域发展的各类动产、不动产和用益权抵（质）押贷款业务，加强涉农信贷与涉农保险合作，探索拓宽涉农保险保单质押范围。

第二部分　云南县域金融服务体系现状分析

一、云南县域金融服务现状概述

（一）县域金融组织机构体系日趋完善与金融服务功能发展不足并存

近年来，随着全省县域经济的快速发展，尤其是中共云南省委提出实施县域经济发展战略以来，云南县域金融服务组织体系建设取得全面的发展，全省县域范围内基本建立了农业发展银行、农业银行、农村信用社（含农村合作银行）、邮政储蓄银行、村镇银行共5类涉农银行金融机构，工商银行、建设银行以及中国银行等国有商业银行均在县城设立了营业网点，以富滇银行、曲靖市商业银行、玉溪市商业银行等为代表的地方性股份制商业银行和部分村镇银行（如玉溪兴和村镇银行）也逐渐在各县城布局营业网点。另外，以中国人民财产保险公司、中国人寿保险公司、太平洋保险公司等参与农村政策性保险及商业保险的保险机构也在大多数县域建立了分公司，各类小额贷款公司等民间金融机构也成为县域金融服务体系的重要补充。总体而言，目前云南县域金融机构组织体系主要包括两个部分：一是基本形成了以5大类涉农银行性金融机构为核心的银行性金融组织机构体系，主要有国有商业银行金融机构、地方股份制商业银行、邮政储蓄银行以及村镇银行；二是由各类商业性保险、涉农政策性保险机构以及部分小额贷款公司等共同组成的非银行性金融组织机构体系。

近年来，云南县域金融组织机构体系建设在取得显著成效的同时，也存在一些突出问题，主要表现为各类县域金融机构数量和功能呈现出不断弱化的趋势。

首先，国有商业性银行在县域内网点布局不足，金融服务经济功能弱化。自1997年国家对四大国有商业银行实施股份制改革以来，为防范、化解金融风险和增强银行效益，四大国有商业银行开始大量撤并县域营业网点，并全面退出村、乡镇地区，把县支行降格为分理处，同时上收县级行授信权，实现严格的授信授权制度，这就使得四大国有银行县级支行贷款审批权被上收，其为县域经济发展提供金融信贷支持的功能不断弱化。

其次，涉农政策性金融机构（农业发展银行）和涉农银行性金融机构（农业银行、农村信用社以及邮政储蓄银行等）为“三农”经济发展提供信贷支持力度不足。目前，农业发展银行作为国家唯一的涉农政策性银行，作用仍然局限于粮棉油等农副产品收购资金封闭管理，对涉及农村扶贫、农业综合开发、农村基础设施建设等则主要由农业银行来承担。然而，农业银行在完成股份制改革后，基于商业银行利益驱动和降低成本的本能，农业银行常常把在县域吸收的存款投入到大中城市，“三农”经济发展信贷资金匮乏问题突出。农信社因为实力相对有限，不能承担为推进农业现代化提供信贷支持的重任，邮储银行又因为自身体制机制的局限而成为农民以及农民工存取款金融机构，不能及时为“三农”经济发展提供金融服务。

最后，县域金融机构金融产品单一，同质化现象突出。当前，我们推进新型城镇化、农业现代化和社会主义新农村建设都亟待各类金融机构提供贷款融资、货币结算、保险、金融理财咨询与代理等各类金融服务，而且随着县域经济的发展壮大，人们对个人信贷消费、投资理财、代缴税费、信用卡、网上银行、电话银行等金融产品服务的需求越来越强。然而，由于缺乏竞争机制和激励机制，许多县域银行性金融机构提供的金融服务主要还集中于“存、贷、汇”等传统业务上，对新金融产品的开发与推广明显动力不足，这也成为阻碍县域经济转型升级的重要制约因素。

（二）“三证三权”抵押贷款试点改革取得突破，涉农信贷金融支持快速增长

1.“三权三证”抵押贷款试点改革稳步推进，改革成效显著

为有效解决农村有效资产抵押不足的问题，云南省人民政府出台了推进“三农”金融服务改革创新的意见，提出积极开展以林权、农村土地承包经营权、农村居民房屋所有权等农村产权抵押融资为重点的“三农”金融改革创新试点，推动建立和完善农村产权抵（质）押物确权、登记、评估、处置制度，探索县级政府按照事权建立集农村产权确权、登记、评估、融资、流转、信息发布等为一体的服务中心，大力推进农村产权确权颁证，夯实农村产权抵押融资服务“三农”的基础，完善农村产权抵（质）押贷款机制，扩大农村产权抵押贷款规模，着力推动提升“三农”金融服务便利化水平。全省“三农”金融改革创新2010年9月在昆明市启动试点，2012年在开远、富宁等6个县（市、区）深化试点，2013年扩大到44个县（市、区），2014年全面推开。在云南省金融办、省委农办、人行、银监、林业、农业等部门和金融机构的共同努力下，截至2014年底，全省以林权、农村土地承包经营权、农村居民房屋所有权“三权三证”为主的农村产权抵押贷款余额达222.11亿元，同比增长17.72%，林权抵押贷款余额连续五年居全国第一，2014年末，全省林权抵押贷款余额为155.77亿元，比2009年增加132.74亿元，增长5.76倍。其中经济林木（果）权抵押贷款余额6.26亿元。农村居民房屋产权抵押贷款走在全国前列，贷款余额为49.61亿元；土地承包经营权、农村合作社、观赏苗木权、渔业养殖权、大牲畜活体、小型水利设施产权抵押贷款实现零突破，贷款余额分别达3.64亿元、11.22亿元、1.52亿元、3392万元、100万元和20万元①。“三农”金融改革创新试点成为云南省全面县域金融改革的一大亮点，为云南高原特色农业现代化和社会主义新农村建设注入了强大的动力。

2.涉农信贷金融支持力度不断加强，涉农贷款余额快速增长

为贯彻落实党的十八届三中全会提出的“普惠金融”改革理念，不断提升金融服务基层、服务群众、服务民生的功能和效用，云南省提出开展“县域金融10项便利化行动”，包括实施农村产权抵押融资便利化、县域金融服务便利化、农户小额贷款便利化、新型农业经营主体融资便利化、农业现代化基础设施融资便利化、农业龙头企业直接融资便利化、“三农”保险服务便利化、“三农”融资担保便利化、支付结算等基础服务便利化以及金融知识宣传培训服务便利化。在金融便利化行动工程助推下，近年来，云南省金融服务“三农”、服务小微企业、服务县域经济的力度不断得到加强，涉农信贷金融支持力度不断增强，涉农贷款余额呈现出快速增长态势。

截至2014年末，全省涉农贷款已连续五年实现“贷款增量不低于上年、增速不低于贷款平均增速”的“两个不低于”目标。全省涉农贷款余额达6234.18亿元，比2010年增长80.0%，高于同期各项贷款平均增速8.36个百分点。全省农户贷款余额达1517.83亿元，比2010年增长74.8%，高于同期各项贷款平均增速3.16个百分点，受益农户达460多万农户；涉农企业贷款余额4242.79亿元，比2010年增长76.6%；各类涉农非企业组织贷款余额342.59亿元，比2010年增长133.2%。农村基础设施建设贷款余额1160.43亿元，比2010年增长21.34%；农产品加工贷款余额211.67亿元，比2010年增长78.50%；农用物资和农副产品流通贷款余额401.50亿元，比2010年增长81.00%；农业生产资料制造贷款余额197.74亿元，比2010年增长7.13%；农田基本建设贷款余额95.92亿元、农业科技贷款余额8.24亿元。2014年投放农业龙头企业专项贷款438.5亿元，2011年以来连续累计投放农业龙头企业专项贷款达1274.7亿元②。

（三）县域金融管理体系不断完善，地方新金融机构数量增长迅速

近年来，云南省不断创新地方金融监管模式，在努力推动地方金融自主发展的同时，正积极推进州市、县两级特别是县级金融办独立建制工作，在有条件的乡镇设立金融服务站，行政村设立金融服务点及联络员。目前，全省16个州市都设立了金融办，129个县市区基本成立了金融办，其中13个县（区、市）独立运行。积极构建民间金融风险预警机制、信息披露制度和灰色区域内影子银行监测监管机制，提高投资者风险识别判断能力，加强金融风险监控。

为解决县域经济发展，尤其是“三农”融资难、融资贵的瓶颈，破解农村金融单向性困境，云南省在现有县域区域内存量金融机构基础上，积极探索组建专为“三农”服务的农村内生金融机构——地方新金融组织体系，大力推动民营金融、民生金融和民间资本金融等“三民金融”发展。截至2014年末，全省地方新金融组织突破一千家，达到1289家，实现融资和对接资金约427亿元。其中累计核准小额贷款公司556家、私募股权投资类企业516家、要素交易所19家、融资登记服务机构75家、资本管理公司102家、金融服务公司5家、互联网金融服务平台16家。新金融组织共融资427亿元，其中小贷公司初步统计累计发放贷款303亿元，资本管理公司对接（投资）资金40亿元，融资登记服务机构累计对接资金总额超过35亿元，互联网金融企业对接资金49亿元。全省小额贷款公司实现129个县（区、市）全覆盖③。

（四）“三农”保险改革成效显著

针对云南自然灾害频发、农业生产风险高、农民抗灾能力弱的现状，云南省在积极争取扩大政策性农业保险补贴品种和保障范围，推进“三农”政策性农业保险发展的同时，深入开展符合云南农业发展实际的特色农业保险试点工作，先后启动政策性农房地震保险、人口较少民族保障保险试点，探索农户小额信贷保证保险等试点。2012年，云南省“三农”保险保费收入7.13亿元，同比增长17.56%，赔付支出4.1亿元，同比增长44.13%，受益农户44.13户（次），已成为仅次于车险、企财险的第三大财产险种，成为农民灾后恢复生产和灾区重建的重要资金来源④。

2014年末，全省农业保险险种达20个，其中享受中央财政补贴11个，享受地方财政补贴3个，商业性产品6个，基本覆盖了全省重要粮食作物、经济作物、大小牲畜以及经济林木，实现129个县（区、市）农业保险全覆盖。农业保险保费收入达到11.06亿元，比2011年增长82.5%，保费规模排全国第10位，商业性农险规模全国排名第1位。农业保险赔付支出达8.23亿元，比2011年增长188.8%，直接受益农户超过170万户。2014年农业保险共为2747万亩农作物、534万头牲畜提供了超过1700亿元风险保障。政策性森林火灾保险、烟叶保险实现了全覆盖⑤。

二、云南县域金融发展存在的问题及成因分析

（一）云南县域金融发展存在的问题

1.县域国有金融机构萎缩，县域信贷资金流失严重

目前，云南县域金融机构萎缩主要表现为县域国有金融机构数量的萎缩、贷款审批权限上收以及信贷资金投放萎缩三个方面。四大国有商业银行在完成股份制改革后，为了提高经营管理效率和经营效益，各家银行都采取了集约化经营模式，逐步收缩经营效益差的县城营业网点，导致县域金融机构数量大幅减少。同时，为了加强风险控制，各大国有商业银行普遍实行较为严格的贷款审批权限控制，县级支行的贷款审批权逐渐被上级行收回。因此，随着各商业银行贷款实行扁平式管理和信贷审批权上收，四大商业银行机构对县域经济主体的贷款规模不断萎缩，县级支行吸收的存款大部分上存，成为上级银行的“储蓄所”。

外来金融机构的信贷审批权限逐级上收，商业银行（四大国有商业银行）县级分支机构失去了贷款审批权，吸储容易放贷难，尤其是由于基层网点权责不对称，惧贷、慎贷、惜贷的现象时有发生，银行平时更多的精力是拉存款而不是为企业提供信贷支持，从而导致银行存贷比长期低位运行。县乡村三级区域部分信贷资金通过转贷款、拆借等方式被用到非农领域或向中心城市集中，县域资金大量外流问题突出，这必然导致成长型涉农企业、种养大户、农民专业合作组织等中低端的贷款需求难以得到满足。同时，作为支农主力军的农村信用社由于规模受限，合意贷款不合宜，有钱贷不出去的问题较为突出，大量存款集中到省级层面甚至流入货币市场。更为突出的是，在怒江、临沧和迪庆三个州市所属的县市区，当地仅有的邮政储蓄机构目前仍然只吸收存款，不发放任何贷款。以红河州为例，2013年末红河、金平、建水、屏边、石屏、个旧6县驻地银行金融机构的存贷比平均只到45%，其中最高的个旧市67.9%，最低的红河县只有36.6%，用于“三农”的信贷资金被上级金融机构大量抽走⑥。

2.金融组织体系及功能不健全，资源分配不均衡，削弱县域金融服务功能

目前，云南省共有129个县市区（包括13个县级市、13个市辖区、29个民族自治县、74个非民族自治县）、1370个乡镇（包括83个街道办事处、595个镇、692个乡）、14035个村（包括1415个居委会、12620个村委会）。县乡村三级是云南跨越发展的潜力所在，但同时也是金融服务最薄弱的区域。具体表现为：

（1）县域金融机构营业网点匮乏，存在金融服务“盲区”。随着各商业银行实行集约化经营，商业银行逐步退出县域金融服务市场，大量撤并营业网点，造成全省县域金融机构规模缩小、机构萎缩，网点分布不足且覆盖率低，而且由于自身定位不清晰，各大银行都存在脱离“三农”现象。同时，农村金融机构网点严重不足，除农信社、农行、邮储银行和少量村镇银行外，其他金融机构均没有乡（镇）金融服务网点，保险机构服务网点仅覆盖60%的乡镇，行政村基本没有金融机构营业网点。

（2）县域金融结构严重失衡。从金融市场结构来看，银行一股独大，保险次之，其他证券、基金、信托市场处于空白状态；从机构区域分布情况来看，有的县城有10多家金融机构，有的县城仅有一家农村信用社；有的乡镇有三四家金融机构，有的乡镇则最多有1家农村信用社；乡村一级的金融机构严重缺失。从金融产品和服务创新来看，县城金融服务主要是存、贷、汇等传统业务，其他消费信贷、投资理财、支票结算、信用卡、网上银行等创新业务在许多县市和乡镇基本处于空白状态。

3.县域金融服务产品单一，银行业金融机构支农力度不均衡

目前，云南县域金融机构业务仍然以传统的存款、贷款、汇兑为主，中间业务仅仅局限于代理保险、代收代付、代签汇票等简单业务；农村个人金融产品严重匮乏，尤其是小额农业贷款项目放贷金额偏小，还款周期较短，与农业生产周期不对接，无法满足农村经济主体多层次、多样化的金融需求。同时，县域内银行业金融机构支农力量不均衡，主要表现为各大商业银行、合作性银行支农力度不足，农业发展银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行、村镇银行这5类涉农银行业金融机构涉农贷款余额占全省涉农贷款余额的70%以上，但余额总量偏小，农业银行、邮政储蓄银行、农村信用社三家主要涉农金融机构存贷比低于全省金融机构平均水平，特别是农村合作金融机构存贷比仅为60%。银行业金融机构支农信贷规模不足，农村产权抵押贷款没有单列信贷规模，从农村吸收的存款没有用于支持“三农”发展，农村资金回流城市现象较为突出。

4.农村产权交易机制建设滞后，产权抵押贷款配套服务不完善

近年来，云南省以农村“三权”改革为突破口，不断加强农村产权交易体制机制改革，并取得了显著成效。然而，目前云南省农村产权交易体制机制不健全的问题仍然比较突出，流转、互换、转让、入股、抵押等交易不畅，缺乏规则明晰、经营规范、监管有效的农村产权流转市场，未构建起完善的农村“三权”交易市场机制。除“林权”基本建立相对完善的流转管理服务体系外，土地承包经营权、农村居民房屋产权等资产管理、评估和流转服务体系尚不健全，加之农村产权确权登记颁证刚刚起步，登记难、流转难、评估难、处置难等问题突出，农村产权抵押贷款缺乏明确的法律政策支撑，产权抵押融资渠道仍不顺畅。

5.金融赖以生存的环境有待改善

近年来，云南县乡村三级区域信用环境总体发展趋势较好，但也同时出现了一些典型性金融违法案例，比如金座非法集资案、绿大地欺诈上市案和城投债违约风波等，这些金融违法事件严重影响到了云南金融生态环境。县域内部分企业诚信度太低导致金融机构与企业之间信任脆弱，影响到当地整个融资环境。另外，县乡村三级金融基础设施建设仍然滞后。部分边远乡镇、人口相对集中的村委会，以及沿边县市周边口岸、通道目前仍然存在存取款“双难”问题。县域金融人才匮乏，迫切需要通过制度创新来破解县域金融发展面临的人才瓶颈。

（二）云南县域金融发展存在问题的原因分析

1.城乡二元体制是制约云南县域金融发展的根本性原因

县域行政区作为我国行政建制最基本的单元，其在整个国家行政格局中发挥着重要作用。自秦朝创设以郡县治理天下，历代中央王朝均承秦郡县制度，并通过选拔优秀人才到地方担任“县令”以安定天下。史学家司马迁《史记》一书提出“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”，即“郡县治，天下安”。因此，县域作为我国经济社会发展中相对独立的经济、政治和社会单元个体，其在区域经济发展，维护国家和谐稳定方面发挥着举足轻重的作用。从这一角度看，县域经济结构体系形成是历史发展的必然结果，县域治理得好，整个国家经济繁荣与社会稳定也就有了坚实的基础。新中国成立以来，为快速实现我国由传统的农业国向现代工业国转型，国家选择了以“农业支持工业、农村支持城市”的现代工业化之路，整个国家的基础设施建设、政策措施、制度设计等都倾向于城市，比如户籍制度、养老保险制度、交通通信基础设施建设等。这种以城市为重心的现代化之路必然带来县域及农村发展的相对滞后，最终形成城乡二元结构。

由于我国长期以来逐渐形成的城乡二元经济结构，使得各种人财物资源向城市加速聚集，县域尤其是农村发展逐渐失去动力，城乡发展失衡问题突出。金融作为现代市场经济的血脉，在经济社会发展中扮演着输血的功能。改革开放以来，县域金融的发展主要体现为20世纪80年代国家恢复成立了中国农业银行，将其定位为支持农业发展的专业银行，并主导了农村信用社金融体系的健全与完善，随后又于1994年成立了中国农业发展银行作为政策性银行，承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金拨付职能。同一时期，几家大型国有商业银行纷纷在县级行政区设点，县域金融服务体系呈现出快速增长的态势。然而，从2004年开始，我国开始实施国有商业银行股份制改革，各大商业银行开始实行撤并网点的扁平化经营管理模式，各家银行网点开始从县域和农村退出，县域金融服务体系开始走向萎缩。县域经济发展的金融服务需求主要由农村信用社、农业银行来承担。因此，2007年以来，几大国有商业银行相继完成股份制改革，县域金融服务网点出现了大幅度的萎缩。究其原因，直接原因是由于大型国有商业银行股份制改革进一步缩减了县域金融服务网点；但最根本的还是由于我国城乡经济二元结构导致县域金融服务发展失去动力。城乡二元结构体制下，云南省大部分县域及农村发展明显滞后，县域经济结构单一、人才匮乏，农业发展滞后，交通、通信、电力等基础设施建设落后，县域吸引投资能力较弱。银行基于企业利润目标的考量，自然不可能把大量资金投入到投资风险大、收益回报期限长、经济效益低的县域基础设施建设、农业发展以及民营企业发展壮大，而是更愿意把资金投入到安全性好、利润率高的大型国有企业和大中型城市。这就使得县域经济与县域金融服务呈现出恶性循环，县域经济发展落后导致银行不愿意进行信贷投放，缺乏信贷支持又导致县域经济发展“失血”，城乡二元经济结构矛盾更加凸显。

2.县域金融服务体系结构失衡与银行授信权高度集中导致县域资金大量外流

近年来，一方面，随着县域经济的快速发展，县域经济生产总值已占我国GDP总量的70%以上，县域经济成为我国经济的重要支柱；另一方面，为进一步统筹推进城乡发展一体化进程，2004年以来，中央连续出台11个“一号文件”都以“三农”为核心，同时提出了推进县域和“三农”金融服务改革创新重大课题。因此，近年来，随着农业现代化、社会主义新农村建设步伐的加快，“三农”与县域经济发展对银行贷款、融资担保、金融保险等各项金融服务需求越来越强烈。

当前，云南省县域金融服务体系基本现状是县级银行业金融机构服务网点大量萎缩，银行信贷功能下降，金融服务产品单一，金融保险机构发展缓慢，基金、证券以及信托等金融机构仍然处于空白状态。县域金融服务体系发展滞后成为制约云南县域经济发展的重要瓶颈。同时，近年来，全省还存在县域信贷投入比例严重失调问题，由于几大国有商业银行贷款审批权高度集中，县级分支机构几乎没有授信权，只能办理基本存款业务，贷款业务则需要报上级行进行审核与批准，而县域信贷需求主要集中于县域基础设施建设、农业与农产品加工、小型商贸经营等领域，这些领域往往需要投资力度大，资金回收慢，效益比较低，而且具有一定的信贷风险。因此，上级行在审批贷款时就比较审慎，经常不予批准贷款。由于银行贷款审批权上收，县级支行吸收的县域资金大量外流到大中型城市区域或大型国有企业，这就使得本来就严重贫血的县域经济尤其是“三农”经济又遭遇了银行金融机构的再次“抽血”，县域经济发展因严重“失血”而变得更加举步维艰。总之，县域金融发展的特殊逻辑与制度安排使得滞留在县域和农村的金融机构反而成为农村金融资源外流的通道，这已成为当前云南县乡村三级区域信贷资源外流的重要原因。

3.县域经济结构性特征与县域信用环境缺失导致县域金融发展面临制约

金融支持县域经济发展需要一个良好的信用环境为基础，良好的信用环境是当前云南省县域经济发展的客观要求，也是破解县域金融机构萎缩、信贷不足、产品单一的现实选择。由于深受区域环境的限制和城乡二元经济结构的制约，云南省县域经济发展呈现出经济生产总值增长缓慢、产业结构不平衡、有效市场需求不足以及民生保障不健全等问题。全省大部分县域产业结构主要以农业、农业加工业为主体，并辅之以服务业、商品流通业以及部分中小型制造业。县域市场主体主要是农民个体户、商业个体户，并兼有少量资源型国有企业，它们共同构成了我省县域经济结构的基本现状。云南县域经济特殊结构特征使得县域金融提供信贷金融支持的风险比较大，信贷资金收益低、见效慢，因此，大多数金融机构尤其是国有银行在为县域农户、中小企业提供贷款时都比较谨慎，上级行也对县域贷款实行严格的审批制度，这必然导致云南县域经济发展面临资金支持困境。

我国正规金融安排是基于现代商业社会特征而设立运行的，开放和流动是现代商业社会最本质的特征。正规金融在现代商业社会中为了消除借贷之间信息的不对称，必然通过开发专门的技术进行信息搜集和过滤。目前，云南省县域金融机构仍然是以国有银行业金融机构为主体，它们严格按照国有商业银行纵向层级体系设置。这种县域银行业金融机构设置完全是一种外生性金融制度安排的结果。然而，外生金融安排赖以生存的基础要求有良好的信用环境，它与我省县域经济结构、农村经济环境存在一定的不相容，主要表现为农村信息资源不对称、抵（质）押担保资产缺失，农村信贷风险程度较高等，这也是导致外生金融机构难以在县城、农村生存的重要原因。因此，很多大型商业银行常常因为水土不服，难以在农村生存而被迫纷纷撤出县域。

第三部分　国外县域金融发展对比分析

近年来，县域经济发展一直是社会关注的热点问题，一方面是由于县域作为我国特殊的区域地理空间，其经济发展具有相对的独立性与整体性，并已逐渐成为我国国民经济的重要组成部分。另一方面，县域经济也是由于城乡二元体制结构产生的特殊经济形态，它因城乡二元体制的存在而产生，同时也随着我们推进城乡经济社会一体化进程而显现出新的特征和内涵。县域经济是我国所具有的一种特殊经济形态。县域金融发展以县域经济形态为基础，并服务于县域经济发展的客观需求。县域金融发展因县域经济形态而显现出特殊的结构特征。我们在研究云南县域金融服务体系创新过程中，要借鉴国外发达国家或发展中国家在金融服务体系方面的成功经验，以进一步推进云南省县域金融服务体系创新。国外大部分国家都没有以县域为特殊区域空间来划分区域经济结构形态，而主要是构建农村金融服务体系，它与我国县域金融服务体系具有一定的相似性，因为我国的县域金融本质上就是“三农”金融。因此，我们对国外县域金融发展的经验借鉴主要集中于发达国家和发展中国家关于农业、农村金融服务体系发展方面，在此，我们主要选取美国、日本和印度三个国家作为经验借鉴对象。

一、国外农村金融发展的主要经验

（一）美国农村金融服务体系

1.美国农村金融发展概况

（1）政策性农村金融体系。美国政策性农村金融机构是以美国联邦政府为主导创建的，根据《农业信贷法》构建的分工合理、相互配合的农村政策性金融体系，它主要是为本国农业发展和农村发展提供融资、信贷资金服务，并通过信贷活动调节农业生产规模和发展方向，贯彻实施农村金融政策、控制农业发展规模等。美国政策性农村金融机构主要由农民家计局、农村电气化管理局、商品信贷公司和小企业管理局等组成⑦。

（2）农村合作金融体系。美国农村合作金融体系始于1916年美国政府制定的一系列农贷法律，由美国联邦政府主导并出资设立农贷专业银行，组成农业信贷体系。1933年以后，美国逐渐形成了包括12家联邦土地银行、12家生产信贷公司、地方联邦土地银行协会等共同构成的农业信贷系统。它属于既具有合作性质又具有政策性的农业信贷机构体系，其主要机构包括联邦中期信用银行、合作银行、联邦土地银行以及土地银行合作社三大系统。它的主要目的是通过对农业相关组织、农业发展项目放贷，扩大农业可用资金来源，改善农村发展环境和农民工作条件，加快农业发展。

（3）私营金融农村服务体系。美国商业银行和人寿保险公司是主要办理农贷的私营金融机构。商业银行机构在20世纪30年代以前就已普遍经办农贷，具有比较完备的机制优势和竞争优势，商业银行在农业贷款中一直保持着极为重要的地位。美国农业生产因为具有“家庭经历”的历史传统，与其他行业相比，农民得到的个人信贷是比较多的。在中短期贷款方面，一般是和出让土地的退休农民订立分期付款购地合同。

2.美国农村金融体系结构与特征

美国农业信贷系统（The Farm Credit System，FCS）是美国农村金融体系的核心。该系统是一个由借款者拥有的借贷机构和提供相关服务的组织组成的网络，这些机构专门为农场主、农（牧）场工人、水产品生产者和捕捞者提供信贷和相关服务。而且贷款可以提供给农村居民、与农场相关的公司以及农业、水产和公共设施合作社。该系统内的机构，与商业银行和储蓄机构不同，他们不能接受存款。全国资本市场上销售的系统内债券和票据筹集是其主要的贷款性资金来源。总体来说，美国农村金融体系是一个由政府贷款机构、合作农业信贷系统以及个人贷款、私营金融机构共同组成的，内部分工合理、功能相辅相成的农村金融体系，较好地满足了美国农业和农村发展的资金需求。概而言之，美国农村金融体系具有以下几个方面的特征。

（1）以相对独立的资本服务农村经济发展。美国农村金融体系是由多元金融机构组成的复合体，它的核心目标就是为农业发展和农村繁荣提供金融信贷支持。为规范农业信贷，美国按照农作物生产把全国划分为12个农业信贷区，各农业信贷区设立农贷专门银行，各农贷专门银行都是独立经营实体，在农业信贷管理局的监督管理下自成体系，保证了农贷专门银行的独立性，从而有效地保持了农业资金运行的相对独立性⑧。对于以营利为目的的商业银行，联邦政府主要以法律形式规定对部分商业银行农业贷款利率进行补贴，并修订农贷利率标准，杜绝农贷资金外流。

（2）以强大的政府财政支持为后盾。农业作为国民经济发展的基础，是整个国民经济现代化的关键。然而，农业生产具有风险高、投资大、期限长、见效慢的特点，因此，依靠农业自身资本积累无法满足现代农业发展的资金需求，而且由于农业和农村比较收益低，使得资金常常从农业流向其他行业，由农村流向城市，进而出现资本城乡二元化，这就要求政府以财政资金为后盾支持农村金融发展。美国在农村信贷初期，为了促进信贷事业的发展，政府给予了大量的拨款。比如美国联邦土地银行最初的资金主要是政府拨款，占总股金的80%，而且政府农贷机构的资金绝大部分是来源于财政的拨款和借款⑨。同时，借助资本证券市场，美国政府通过支持农村金融机构发行农贷债券进行融资，并采取免交存款准备金、减免利税等方式鼓励合作金融机构发展，对商业银行涉农贷款进行利差补贴。

（3）以完备的法律体系和合理的组织制度为保障。美国农村金融体系构建是以完备的法律制度为基础的，包括《联邦农业贷款案》《农业信用法案》等，同时在其他法律体系中对农村金融运作做出规定，确保农村金融体系运行有法可依、有章可循。另外，美国政府针对农村金融体系构建了健全、合理的组织制度，合作金融在农业信贷管理局的监督和管理下自成体系，与联邦储备系统和各联邦储备银行不具有隶属关系，具有相对独立性。农业信贷系统的方针政策由联邦农业信贷委员会制定，并由农业信贷管理局具体执行，农业信贷机构隶属农业部，这种制度安排有效地确保了农村金融系统资金用于农村和农业发展。

（4）以合理的机构分工为基础。美国农村金融是个庞大的体系，其构成较为复杂，并与金融市场关系密切。经过长期的发展，金融机构之间形成了合理的分工：商业银行主要经营生产性短期贷款和一些期限不长的中期贷款，联邦土地银行专门向农场主提供长期抵押贷款，联邦中间信贷银行则向为农民服务的金融机构提供资金，而政府农贷机构主要办理具有社会公益性质的农业项目投资，比如土壤改良、兴修水利、基础设施建设、灾害补贴、小企业发展、农村通信等，从而形成了一个职责明确，分工协作的金融体系，保证了整个体系运作的成功⑩。

（二）日本农村金融服务体系

1.日本农村金融服务概况

日本作为战后兴起的后现代国家，为了快速推进本国工业化进程，在一定时期也采取了以农业生产剩余补贴工业生产的产业倾斜政策，从而为工业化提供了充足的资金支持。在工业化取得明显成效的同时，日本也逐渐形成了典型的“二元经济”结构。为了破解“二元经济”结构，日本政府于20世纪50年代实施了土地改革，并逐步建立了政策性、合作性农村金融服务体系，有效推动了农业生产由传统的家庭经营向现代化、规模化经营转型。日本农村金融服务体系主要包括以下几个方面。

（1）以政府为主导，建立了完善的三级金融组织体系。日本农村金融组织体系是以政府为主导建立起来的，一方面，国家成立农林渔业金融公库作为国家专门金融机构，为农业发展提供长期低利贷款，另一方面，由政府注资，成立合作金融机构作为农村金融市场的主体力量。日本农村金融组织体系由三大体系组成：合作金融体系、政府金融体系和其他辅助金融体系，其中合作金融体系是整个农村金融体系的核心，其贷款总额占各项支农贷款比重的90%以上。

（2）合作金融体系寓于农业合作组织之中，农协是农村合作金融的中坚力量。日本农村合作金融体系的载体是农协，农协既是具有农业合作性质的合作组织，又是具有独立融资功能的金融部门。全国每个农民基本都参与了三级农村金融体系——信联（农村信用社）、农协（省级）、农林中央金库（国家级）。农协内聚了信联、经济、共济等合作组织，分别对应农村信用社、供销社和保险社，由其对社员进行金融以及其他方面的分类指导。另外，农协通过吸收农民存款，并将存款就地转化来支持农业发展。同时，农协作为国家低利长期贷款窗口，也利用“政策金融”导入国家资金，助推农业发展。

2.日本农村金融服务体系特征

（1）政策性与合作性相互交融。日本农村金融组织机构体系由农林中央金库和全国信贷协会，都、道、府、县信用联合会，基层农协信用组织三个层次组成。又有农、林、渔三种不同行业协会在基层和中间层次组织信用联合会。农村信用合作是由农民入股进入“信农联”，“信农联”又入股组成农林中央金库，三级组织都是自主经营、独立核算，不是领导与被领导的关系，但上一级组织对下一级组织负责管理和提供服务。日本农村合作金融体系的中层机构是信农联。信农联调节各基层农协之间的资金余缺，存贷差为其业务提供支持，以所属会员即基层农协为主要服务对象，指导基层农协的工作，基层农协的上存资金是其资金的主要来源。农协的剩余资金按活期存款的15%，定期存款的30%上存到信农联。农林中央金库是农协信用业务的最高机构，它按照政府要求实行货币政策或财政政策，主要职责是协调全国信农联的资金活动，同时负责向信农联提供金融信息，指导信农联工作。其资金一方面来自于国家批准发行的农村债券，另一方面是来自信农联上存资金。

（2）农村金融机构由政府主导，不以营利为目的。在政府的主导和支持下，日本农村金融发展按照市场化方式运作，同时它又不以营利为主要目的，其主要目标是推动农业的稳定和快速发展，以便满足日本自身对农业的需求。

（三）印度农村金融服务体系

1.印度农村金融组织体系

印度农村金融组织机构是由国家政策性金融机构、合作性金融机构、专业银行、国有商业银行以及信贷保险公司共同组成，包括印度储备银行、地区农村银行、土地开发银行、国家农业和农村开发银行、地区农村银行、信贷保险和存款保险公司等。政策性银行——印度农业和农村开发银行是政府制定农村金融服务政策、实施信贷投放计划和执行国家农村金融政策的核心机构，并承担推进农村商业金融机构改进农村金融服务的支撑和引导职能。农村合作性金融机构则主要由初级信贷合作社、中心合作银行、邦合作银行三级组成，它们具有点多面广、贴近农民的优势，主要是向农民提供中短期贷款。土地开发银行主要是满足农民开发土地、发展生产的资金需要，包括向农民提供小型农业灌溉设施、土地改良、林果种植等方面的中长期贷款。地区农村银行的贷款对象为贫困农民、无地农民等弱势群体，印度农业贷款主要来自农业信贷合作社系统、商业银行和地区农业银行等各类金融机构和民间借贷。印度农业信贷政策推动了农民采用现代农业技术，扩大了农业资金来源，促进了农业和农村发展。

2.印度农村金融服务体系特征

（1）金融信贷机构覆盖广。印度农村信贷主要来自信贷机构和传统放债人两个渠道。目前，印度农村信贷合作机构可分提供短、中期贷款和长期贷款两大类。印度体系庞大的农村信贷网络已经完全覆盖到全国所有农村地区，政府从纵向上构建了从中央国家农业和农村开发银行到基层初级农业信用社的农村金融组织结构体系。1982年，印度政府成立了国家农业银行和农村开发银行，该行是印度中央政府和中央银行的代理机构，它接办了农业中间贷款和开发公司、印度储备银行农业信贷部的全部业务和人员，因此，它是当前印度最高一级的农业金融机构。它的职能在于监督和检查农村信贷合作机构、地区农村银行工作，资助和帮助商业银行的县域信贷活动。

（2）信贷资金来源多元化。成立于1936年的印度储备银行是印度的中央银行，设有专门的农业信贷部，但《印度储备银行法》规定，它不能直接向农民贷款，而必须通过邦合作银行、商业银行或邦政府机构贷款。印度商业银行农村信贷目前由直接信贷和间接信贷两大类组成。农业中间信贷和开发公司的资金有一半来自外资，包括世界银行及其附属机构国际开发协会贷款、国际货币基金组织贷款、国际农业发展基金以及与外国政府的双边援助资金等。

二、国外农村金融体系发展的经验启示

农民是国民经济重点扶持的对象，农村是整个国家发展的薄弱地区，各国农村金融体制都带有帮助农民、发展农村的特点。农村金融体系是国家为解决农业、农村以及农民问题而提供的体现政府政策意图的金融业务总称。我国县域金融本质上就是农村金融，它的核心是解决“三农”发展融资问题，以推进农业现代化和农村繁荣。国外农村金融服务体系发展成功经验对云南省推进县域金融服务体系创新具有的借鉴意义主要有以下几个方面。

（一）农村金融组织体系应坚持多元化、多层次发展思路

我们应立足于国内农村金融需求的新变化、新特点，加快农村金融组织的创新与培育，构建起商业金融、合作金融、政策金融、非正规金融多元并存的农村金融组织体系，着力推进农村合作金融体系、政策性金融体系和农业保险体系的健全与完善。其中，农村合作金融体系是主体，它通过商业化的运作支持农业的发展；农村政策性金融体系是支撑，通过金融政策倾斜支持农业发展，确保农业的基础性作用；农业保险体系是金融安全的必要组成部分，它能保障涉农资金的高效使用。这三大体系互为补充、互相促进，共同支持农业的发展。

（二）合作金融是农村金融服务体系的核心

发达国家将农村合作金融的发展作为重中之重，是因为合作金融具有一定的制度优越性。这种优越性不仅体现在合作精神和原则上，还体现在业务商业化改革上。合作性金融组织是经过实践证明的适合农业发展的一种金融组织方式。由于农业经营规模小，自身力量有限，只有集合起来才能更有效地发展，合作金融组织通过把分散的游离资金集合起来，有针对性地投入急需部门，就能最有效地发挥资金的功效。因此，一方面，我们要坚持合作制原则和合作制组织结构与运行机制不变，确保合作制金融的本质属性；另一方面，要在业务运作上适度商业化，将市场机制引入农村合作金融，改进合作金融的微观经营机制，提高合作金融运行效率。同时，要加强政府的政策支持，强化有效监管，使农村合作金融规范、有序发展。

（三）政府强力支持是农村金融发展的关键

基于“三农”在我国的突出地位，培育和发展农村金融市场，不仅需要依靠市场机制，更需要政府的大力扶持。农业自身特点决定了农业发展难以得到商业资金支持，而农业本身的重要性和脆弱性又必须获得充足的资金支持，所以政府扶持就尤为关键。当前我国农村金融市场发展模式应坚持以政府为主导，引导社会资金以合资、合作形式组建适应市场经济发展规律，服务现代农业发展需求的县域金融服务体系。

第四部分　云南省县域金融创新发展的对策建议

当前，发展县域经济是推进云南省调整经济结构，转变经济增长方式的重要着力点，是解决“三农”问题、统筹城乡协调发展、构建和谐社会和社会主义新农村的核心与关键，是推进云南全省经济跨越式发展的战略引擎。因此，云南省提出了打好园区经济、县域经济、民营经济“三大战役”经济发展战略，发展县域经济是未来云南省实现经济结构转型升级，全面建成小康社会的战略选择。然而，对于地处边疆民族地区的云南省而言，县域经济本质上属于农村经济或农业经济，即它是以农业为主导，以中小企业、乡镇企业和个体民营经济为主体的地方经济，具有资源密集型、劳动密集型特征。同时，县域经济又是全省国民经济的微观基础，是联结城乡经济的纽带，是城乡二元结构矛盾的直接交汇点。一方面，县域经济地域辽阔、资源丰富，为全省国民经济发展提供初级农产品、生产原材料以及丰富的劳动力支持，它是整个国民经济快速发展的基石；另一方面，县域经济又是全省经济的薄弱环节，还属于粗放型、低附加值的欠发达地方经济。在产业结构上，主要以第一产业农业为主，从业人员主要为农民、个体私营业主等文化教育程度较低的社会群体，企业类型也主要是以初级农产品加工企业、物流商贸小企业、劳动密集型企业以及个体农户为主体。但是，近年来，全省县域经济呈现出快速发展的良好势头，县域经济发展获得了良好的政策环境支持，全省各区县深入开展招商引资活动，坚持外引内培，积极培育县域经济发展的企业主体，“兴边富民”行动和“县域经济”发展战略为边境地区、贫困地区县域经济发展注入了强大动力。同时，通过大力发展高原特色产业，推进山区综合开发和现代化庄园经济发展，农业现代化建设取得显著成效。

一、转变县域金融发展理念，树立县域经济与县域金融协同发展思路

（一）树立县域金融与县域经济相辅相成、相互促进的金融发展理念

金融是现代经济健康运行的核心，它为国民经济快速发展发挥着“输送血液”的功能。县域金融与县域经济二者相辅相成、互相促进。一方面，县域经济是县域金融发展的基础和前提，有什么样的县域经济发展环境，就有什么样的县域金融格局。县域经济的产业结构、居民消费结构、国民收入结构以及政府经济政策导向等都深刻影响着县域金融整体发展格局；另一方面，县域经济发展同样离不开县域金融的强有力支持。县域金融为县域经济发展发挥资金集聚、信贷支持、价格发现、风险管理等作用和功能。县域金融为县域产业结构调整升级、民营经济发展、农村基础设施以及城镇化建设等提供信贷资金支持，进而促进县域经济快速增长，实现城乡一体化。因此，县域经济与县域金融之间是互为条件的正相关关系。同时，县域金融又具有相对独立性。县域金融是我国整个金融体系的重要组成部分，它依据国家整体金融组织体系和金融管理体制构建，因此，它的组织体系构建和发展并不完全取决于县域经济的发展程度，即县域金融发展相对于县域经济发展既可能具有超前性，也可能会具有相对滞后性。金融政策是我国政府的重要宏观调控手段，它是政府服务国民经济的重要方式。因此，在根源上，县域金融发展取决于县域经济发展的客观条件，而从直接决定因素看，我国县域金融发展则直接取决于国家的金融管理体制和金融政策。应该说，县域金融体系结构受到金融机构上级部门、政府部门以及县域金融环境的深刻影响。因此，树立县域金融与县域经济协同发展的理念是推进县域金融改革科学性、有效性的首要价值导向。

（二）以县域经济发展现状为基础，确保县域金融体系建设具有适度超前性

云南县域经济发展现状是我们推进县域金融体系建设的客观战略背景，它从根本上决定着全省县域金融体系构建与战略布局。对此，我们应切实转变县域金融发展理念，树立县域金融与县域经济相辅相成、相互促进、协同发展的战略思路，在推进县域金融体系创新的过程中始终坚持两个理念：

一是树立县域经济决定县域金融，县域金融适应县域经济发展理念。我们在推进云南县域金融服务体系创新的过程中，既要客观认识县域经济的经济结构、产业结构以及经济主体类型，构建适应中小企业、个体经营户、农民需求的金融主体，重点发展政策性金融机构、合作性金融机构以及农产品保险机构等。同时，又要敏锐地意识到近年来云南省县域经济快速发展的良好势头，着力推进县域金融服务产品创新，不断提升县域金融服务水平，以适应县域经济产业转型、城乡基础设施建设、农业现代化、社会主义新农村建设以及县域居民消费模式转变等带来的对县域金融产品的多元化需求。

二是县域金融具有相对独立性，县域金融体系建设应适度超前。我国金融组织体系尤其是银行业金融机构总体上是一种自上而下的“科层制”组织体系，县域内大部分金融机构都属于外生性机构，它们都是根据国家金融管理体制安排，由上级金融机构下设在县域的分支性机构，而不是由县域经济发展自主产生的内生性金融机构，它们具有很强的相对独立性。因此，为了扶持县域经济发展，我们要加大政府支持力度，从政策上对县域金融发展进行适当倾斜，鼓励和扶持各类合作性金融机构、小额信贷公司、担保公司、信托公司等为县域经济发展提供金融服务，确保县域金融发展适当具有适度超前性，以破解县域国有商业银行萎缩和授信权上收导致的融资困境，确保各类新型金融机构能够主动适应县域经济发展需求，为县域经济跨越式发展提供金融服务保障。

二、强化县域金融组织管理机构体系建设，增强政策制度保障

（一）建立健全地方政府金融发展与监督管理机构，不断提升县域金融服务能力和水平

根据国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见，围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，探索建立地方金融监管机构，完善县乡村三级地方金融管理体制，落实好对地方新金融业态的培育、监管和风险处置责任。结合云南实际分析，自2007年云南省人民政府金融办公室成立以来，16个州市虽然相继成立了金融办，但独立运行的金融办仅有昆明、红河、普洱、大理、德宏、怒江、迪庆7个州市，占总数的43.75%。落实到具体县区，独立运行的金融办更少，而且仍有昭通彝良，玉溪红塔区、新平、通海、华宁、澄江、元江、江川，楚雄双柏、南华、永仁、元谋、禄丰，红河泸西，普洱思茅区，丽江古城、华坪、永胜、宁蒗，迪庆香格里拉7个州市20个县至今未成立金融办。据统计，全省16个州市，7个州市的部分县区设立了独立运行的金融办，9个州市还是空白，全省129个县区，只有13个县区设立独立运行的金融办，仅占总数的10%左右。今后，我们应进一步贯彻落实好省编办《关于进一步加强州市县政府金融工作机构建设的通知》中有关设立金融办的精神，重点加快推进州（市）、县（市、区）两级金融办建制工作，特别是县区，要围绕“三民金融”要求，立足地方金融服务，树立县域全覆盖目标，加快设立独立的县级金融办，做好定员、定编工作，同时要探索构建符合乡镇金融、乡村金融发展的监督管理体系，围绕“三基金融”发展要求，在符合条件的乡镇推动设立乡镇金融服务站（所），围绕“三农金融”要求，在符合条件的行政村推动设立金融服务点，最终形成“一办一站一点”的地方金融发展与监督管理体系，夯实基层金融，落实金融服务的下沉、下移，全方位提升金融服务基层、服务群众、服务民生的能力和水平，为小微金融、民营机构发展提供保障，为“三农”金融改革、县域金融发展提供动力支撑，释放县域金融改革红利。

县级金融办要进一步明确自身职能任务，一是做好县域经济、金融运行分析，当好县委县政府参谋助手；二是积极做好金融机构协调服务工作，搭建地方政府与金融机构，金融机构与县域经济、实体经济之间的沟通桥梁与服务平台，引导资金投入本县经济发展；三是履行好县域地方金融监管职责，有效防范和化解域内各类金融风险，努力构建良好的县域金融生态环境。

（二）建立健全县域金融政策制度保障体系

设立股权投资政府引导基金，运用市场化方式筹集资金投向特色产业、优势产业。成立财政资金补贴的贷款风险补偿基金，对小微金融机构贷款提供风险补偿，比如政府引导机制、风险补偿机制和风险分担机制等。探索以财政资金入股的风险分担机制，建立贷款人之间的贷款风险分担机制。探索农户互保、联保等信用融资模式创新，形成借款人之间的贷款风险分担机制。发挥云南民族自治区域较多的优势，积极推动探索地方金融立法，争取早日制定和颁布《云南省地方金融监督管理条例》。强化金融法治宣传教育，建立金融普法宣传教育机制，加大对金融政策法规、金融业务创新、金融风险防范知识的大众化宣传，强化法治意识、风险意识，提高群众对有关金融风险的识别能力。

三、重构与县域经济发展相适应的金融组织体系，推动县域金融服务广覆盖

（一）利用国家金融优惠政策，构建完善的县域金融组织体系

近年来，为增强金融机构服务县域经济和“三农”经济的积极性，财政部、央行和各大国有商业银行纷纷出台了大量金融优惠政策，主要包括有：一是加大财税政策扶持力度，采取贴息、降低税率或减免税收的政策支持涉农金融机构增强支农信心。二是以政策扶持为支撑，增加涉农信贷规模。加大贫困地区信贷供给，积极支持金融机构参与发放扶贫贴息贷款，并列入考核，建立任务完成激励机制，引导金融资源向贫困地区倾斜。三是完善监管考核指标体系，实行差异化监管政策。针对贫困地区实际，实行差异化监管政策，调整监管手段和考核指标，适当放宽欠发达地区金融机构存贷比，提高不良贷款率考核指标，对贫困地区涉农贷款形成的不良贷款提高监管容忍度，实行差异化考核，提高金融机构支持小微企业和“三农”经济发展的积极性和主动性。对此，我们要利用好国家出台的各项金融优惠政策，积极构建与云南县域经济发展相适应的结构优化、功能互补、运作高效的县域金融组织体系，为推进云南县域金融发展创新奠定基础性条件。

1.大力发展合作性金融机构，使其成为县域经济发展的支柱

由于农村居民居住较为分散，农业集约化程度低以及县域其他经济活动规模化程度低，使得许多金融机构在县域的信贷成本高、风险大，大型商业银行基于资本收益考量和风险管控而不愿意为县域经济发展提供大规模信贷支持，这也正是近年来我国大型国有商业银行完成股份制改革后纷纷撤离县城和农村的重要原因。因此，我们要根据云南省县域经济欠发达，小规模经济、小农经济占主导的客观实际，重点发展和壮大与其相适应的合作性金融机构，允许民间资本发起设立民营银行等金融机构，适时启动培育民营银行计划。一是推进农村信用社改革，通过民间资本引入，建立农村合作银行，依托农村信用社壮大农村合作性金融机构实力，增强服务“三农”经济的实力。二是积极发展村镇银行、社区银行，促进县域金融服务便利化。发展村镇银行、社区银行是当前我们破解大型商业银行退出县域导致农村金融、县域金融有效服务供给不足的有效路径，亦是有效降低县域经济信贷成本和风险成本的重要方式。村镇银行、社区银行贴近基层、贴近“三农”、贴近小微企业，能够有效避免信息不对称，它能在有效控制风险的基础上以较低的利率发放贷款，满足县域经济发展的金融服务需求。自2008年云南省第一家村镇银行玉溪市兴和村镇银行开业以来，截至2013年6月，全省已设立了36家村镇银行，实现了16个州市的全覆盖，村镇银行存款余额80.48亿元，贷款余额58.93亿元，涉农贷款比例达到70%以上。村镇银行、社区银行已成为云南完善县域金融服务体系的重要组成部分。今后，我们应以云南省政府《关于促进县域金融改革创新发展与服务便利化的实施意见》为指导，广泛吸引各类社会资本，建立覆盖广泛、功能健全的合作性金融机构，以进一步助推全省县域经济跨越式发展。

2.加大财政资金补贴力度，积极鼓励商业银行在县域增设服务网点

一是通过金融行政部门与商业银行定期联席会议制度，积极与各商业银行协商，鼓励国有商业银行、地方性商业银行逐步到县域设立分支机构，积极拓宽县域经济融资渠道，使商业银行成为县域经济多样化金融服务需求的重要组成部分。对有意向在欠发达县域设立金融分支服务机构的商业银行，政府应给予开业资金补助、支农信贷利差补贴等金融、财政政策扶持。二是要积极与商业银行协商，进一步推动其完善信贷资金授权授信管理，优化内部资金管理权责体系。当前，云南省要推动县域经济跨越式发展，必须要切实根据县域经济发展客观实际，努力争取上级金融主管部门和商业银行支持，在遵守资产负债比例管控的前提下，积极促进各类商业银行尤其是地方商业银行适当放宽县域基层分支机构信贷投放自主权，授权县级分支机构对中小企业短期流动资金贷款审批权。同时，要采取切实有力的措施，杜绝县域资金外流，规定县域存款资金主要留给县级分支机构进行贷款，以支持县域经济尤其是“三农”经济发展。

3.积极探索培育地方新型金融组织，引导社会资本支持地方经济发展

坚持按照“积极创新、规范发展、完善机制、及时纠偏”的原则，有计划、有步骤、有重点地培育社会民营资本发起设立资本管理公司、融资登记服务机构、金融票据中介服务公司、小微企业金融服务公司、小微金融服务公司5类适应市场需求的创新型金融业态。

（二）以服务“三农”经济和民营经济为导向，推进县域金融广覆盖

1.推进“三民金融”覆盖县城，强化民营经济和民生保障金融服务功能

县域经济的出路在民营，重点是民生，核心是民本。在云南县乡村三级区域金融改革中要突出“三民”导向，大力发展民营金融、民生金融、民本金融。民营金融是县域经济发展的血液，在当前金融体制下，国有金融机构现有经营发展模式与县域民营经济金融服务需求存在一定的不适应。民营金融与民营经济密切相关，只有真正推动民营金融健康发展才能确保为民营经济发展壮大输送“血液”。当前，发展县域民营金融，应着重从几个方面入手：一是要把现有的小额贷款公司、资本管理公司、融资登记服务机构、金融服务公司等相对成熟的民营金融业态进一步做大做强，走出一条特色化、差异化发展的路子，不断增强民营金融机构在金融市场上的竞争力。二是要对各种民间借贷等地下金融加以引导和规范，使其浮出水面，在阳光下健康发展，这是防范和化解区域性金融风险的治本之策。三是要采取“定向降准”的特殊办法，建立分层准入制度，适当降低不同层级、不同地区、不同行业民营金融机构的准入门槛，放宽准入条件，不断拓宽民间资本的投资渠道，最大限度地释放民间资本的活力。民生金融是与老百姓生产生活息息相关的金融体系、金融业态、金融产品和金融服务。民生金融的本质是关注民生，它强调立足基层、面向百姓，为居民提供多样化的金融服务保障。而民本金融就是在发展县乡村三级区域金融的过程中，高度重视广大群众的真实意愿，充分听取他们的意见和保障其利益需求。民本金融是县乡村三级区域金融改革发展的落脚点。

2.推动“三基金融”覆盖乡镇，统筹推进城乡一体化进程

“三基金融”是指基层金融组织体系、基本金融保障和基础金融服务。我们推进城乡统筹要立足乡镇，切实注重基层金融体系建设，推动县域经济内生发展，培育各种地方新金融组织，强化基本金融保障。一是积极尝试在有条件的乡镇、乡村建立健全金融综合便利服务站或金融便利服务点，争取省级财政资金给予一定补助。二是引导鼓励和支持外来特别是国有驻滇金融机构，积极服务基层基础设施、交通和信息网络、电力供应、饮水安全、棚户区改造，提供必要的金融服务保障。三是优化现有的县域金融机构布局，改进服务和创新产品，实现对乡镇发展最基本的金融保障，解决好金融服务“最后一公里”问题。四是发展各类新金融组织，发挥新型金融组织的金融服务补充效用。同时，还要大力发展基础保险特别是再保险和政策性保险，不断提高保险的深度和密度，让广大基层群众能够享受现代化的基本保险保障服务，让政策性保险最大限度地覆盖第一产业农业。

3.建设“三农金融”，服务“三农”经济

“三农金融”是指农业金融、农村金融和农民金融，其本质就是涉农金融，这是县乡村三级区域经济发展的核心和关键。“三农金融”服务的核心就是要通过提供现代化的金融服务，推动农业增收、农村发展和农民致富，服务好广大群众。建设“三农金融”，应从四个方面着手：一是努力推进农村产权跨区域、跨行业、跨体制交易。使农民产权通过流转和交易实现增值、保值和收益。二是要推动金融更好支持传统农业转型升级。通过加强科技与金融、财政与金融、产业与金融、贸易与金融之间的高效联动，延伸金融服务农业产业链条。三是着力推进金融服务农村水利、交通、电力、通信等基础设施建设，服务移民开发和城镇化建设，服务扶贫开发工作。四是综合利用现代信息技术手段，在农村积极推广银行卡、电话银行、网上银行和微信支付等新型服务方式，增强农民金融消费便利化。

四、推进县域金融制度改革，创新县域金融产品和服务模式

（一）创新担保抵押制度，健全县域金融市场体系

长期以来，县域金融发展面临的核心问题，就是农村缺乏可用于抵押的资产，农村资产抵押融资不便利。因此，多数金融机构，尤其是商业银行往往不愿意为农民、个体工商户以及小微企业提供贷款。针对农村抵押物缺失，抵押资产评估困难的现实困境，2010年，云南省启动“三农”金融改革试点工作，实施以林权、农村土地承包经营权、农村居民房屋所有权等农村产权抵押融资为重点的“三权三证”改革试点，积极推进农村集体建设用地使用权、农民承包地上设施和农村小型水利设施等产权抵押融资，创新农村金融产品和服务方式。截至2014年，全省以林权、农村土地承包经营权、农村居民房屋所有权“三权三证”为主的农村产权抵押贷款余额达到222.11亿元，同比增长17.72%。林权抵押贷款余额连续五年位居全国第一。可以说，云南省县域金融担保抵押制度改革成效显著。然而，目前云南省县域经济发展金融抵押担保体系仍然不够健全，我们还没有完全构建起与云南县域经济发展客观实际相适应的县域金融市场体系。今后，我们应着重从以下几个方面进行强化。

1.建立农村担保抵押体系

当前，小微企业、“三农”经济融资难、融资贵最主要的原因就是落实抵押担保困难重重。建立健全“三权三证”抵押担保融资改革是破解这一难题的重要手段，我们要加快建立林权、土地承包经营权、农民住房财产权等不动产权的确权认定，加快建立农村融资担保抵押服务平台。扩大林权抵押融资试点成果，创新林地林木抵押业务品种，探索开展核桃、橡胶、咖啡、茶叶、林果等特色经济林木抵押贷款、珍贵用材林木抵押贷款、观赏苗木抵押贷款、林农小额信用贷款、联保贷款，扩大受益面；开展农村土地承包经营权抵押融资试点，制定农村土地承包经营权抵押贷款管理办法，用好落实土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权等政策，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资；稳步推进农村居民房屋所有权抵押融资试点，制定农村居民房屋所有权抵押贷款管理办法，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

2.降低涉农贷款门槛，积极推进其他农村产权抵押融资试点

出台降低涉农贷款门槛的信贷政策，如对农户生产、生活所需的小额贷款和有发展前途的小微企业贷款取消担保抵押，注重以信誉担保为主。加强监管，进一步规范担保、抵押收费乱象，降低贷款成本。按照试点先行、风险可控原则，鼓励引导各金融机构积极稳妥推进经济林木（果）权证、草原经营权、水面养殖权、小型水利设施权证和大牲畜、大型农机具所有权等各种农村产权抵押融资，推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的权益的新型抵押担保方式。加强涉农信贷与涉农保险合作，将涉农保险投保情况作为授信要素，拓宽涉农保险保单质押范围。

（二）创新金融产品，提升县域金融业务盈利能力

金融业务发展以县域经济为基础，我们要探索建立具有县域特色的一体化金融服务体系，积极开发县域经济特色金融产品，完善服务手段，提高服务水平，从根本上解决县域金融与县域经济发展不协调问题。一是要紧紧围绕现代农业发展要求，适度放宽贷款条件，提高贷款额度，扩大信贷范围，针对农户的发展需求，继续推行农户小额信贷和互保、联保贷款。二是针对政府扶持项目，尤其是对县域经济发展具有较大带动作用的产业项目，要建立由企业、金融机构以及政府财政部门三方风险共担模式，引导金融机构为企业提供融资，引导县域经济发展科学化、有序化。三是要针对县域内不同主体的金融服务需求，进行金融产品梳理和组合，建立开放式柜台和具有专业化功能的各种服务中心（比如理财中心、ATM以及网上银行等），积极探索适合县域经济需求的金融中介服务，使金融发展的最新成果真正为县域经济发展服务。

（三）构建人力资源引进机制，吸引高素质专业技术人才

未来金融业的竞争更多的是人才资源的竞争，只有加快金融服务人才资源的优化配置，才能建立和完善金融服务商业化经营机制和合作运行机制，满足市场要求和经济发展需要。对于县域金融行业发展而言，由于县域经济发展环境限制，县域金融机构高端人才资源匮乏的局面较为突出，实施人才资源引进计划对县域金融发展具有根本性意义。一是要制定和完善金融人才优惠政策，开辟金融人才引进快速通道，设立人才奖励基金，鼓励政府与相关部门联合培养金融人才，通过各种优惠政策以及优厚待遇，出资建立研究平台，吸引金融高技术人才，形成良好的聚才机制。二是建立人才激励制度，激发员工工作积极性、创新性，减少优秀人才流失，建立金融高级人才信息库与金融人才培养综合评价体系，构建人才培养长效机制。三是加强对现有金融机构服务人员的技能培训力度，加强对农民的金融知识普及和教育，引导农民使用现代金融工具和产品，提升金融意识。

（四）努力改变县域资金外流局面，引导资金流回县域金融市场

近年来，由于受县域经济发展客观环境的影响，以及大型国有商业银行实施更为严格的授信授权制度，许多商业银行县级分支机构逐渐成为县域居民资金“储蓄所”，县级金融分支机构存在“只存不贷”的现象，其吸纳的居民存款被以各种形式上存、上划，大量县域资金流向城市，使得本来就严重“贫血”的县域经济又再次被“抽血”。对此，我们要采取有效的制度安排，杜绝县域资金外流问题。一是加大货币政策与监管政策改革力度，促进金融机构资金向县城、农村流动。可实施差别化存款准备金政策，扩大商业银行分支机构授信权，促进商业银行对发展“三农”予以授权、放权，加大对“三农”投放力度。二是建立县域资金回流机制，促使县域资金归农，服务县域经济。可采用金融机构系统联营方式，将资金充溢的机构资金拆借给有贷户无资金的机构，将资金留在县域。三是放开邮政储汇银行的贷款限制，将邮政储蓄资金留在县域。四是积极争取和利用支农再贷款，适当降低支农再贷款利率，利差由财政补贴，鼓励县域金融机构使用支农再贷款，积极支持县域经济尤其是“三农”经济发展。五是要加快银行信贷征信和个人信用征信体系信用建设步伐，构建县域企业和个人征信用档案系统。

（五）强化信用环境建设，构建县域金融发展的良好生态环境

金融生态是金融赖以生存的土壤，没有好的金融生态环境，就不可能有好的金融服务。云南县乡村三级区域金融改革创新，必须强化监管服务，着力改善金融生态，营造良好的金融支持发展环境，努力构建支撑县乡村三级区域金融发展的良好信用环境。

加快推进小微企业信用信息共享平台建设，支持发展民营征信组织，加快建立推广信用档案制度，最大限度地减少金融机构和客户之间的信息不对称，为发展普惠金融奠定良好的基础。一是建立健全社会信用共享机制。积极推进政府、企业与个人三个层次的信用建设，建立工商、税务、司法、金融部门共享金融信息平台。二是完善企业和个人征信体系。以信用村、信用企业、信用农户建设为抓手，建立企业和个人信用档案，实施信用积分，加大对守信企业、村镇和个人的信贷优惠政策支持，以构建良好的县域信用环境。三是鼓励农民专业合作社内部开展信用合作，实现联保联贷。探索信用“变现”机制，提高小微企业信用透明度，让信用好、有前景的企业有良好的融资渠道。

注　释：

①②③⑤数据来源：云南省人民政府金融办公室，2015年3月。

⑦肖东平、李娅：《新农村金融：美国的经验做法及其中国的战略选择——基于建设社会主义新农村视角》，《国土资源情报》，2006年第5期，第52～57页。

⑧⑨张扬：《美国农村金融体系构建的经验及其启示》，《世界农业》，2008年第3期，第41～43页。

该数据来源于云南省政府金融办，截止日期为2014年6月30日。

肖金成、赵霞：《县域金融发展植根于县域经济》，《中国金融》，2011年第7期。

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【注释】

[1]本研究由2015～2016年教育部定点扶贫滇西专项课题经费资助。

[2]李坤，男，云南财经大学公共管理学院讲师、云南大学公共管理学院博士研究生；杨临宏，男，云南大学滇西发展研究中心主任、教授、博士研究生导师。