推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”

早在2000年，国务院办公厅就转发了民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见的通知》，2005年民政部又下发了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，在规划、建设、税费减免、医疗、用地、用水、用电等方面提出了一系列优惠扶持政策，鼓励和支持企事业单位、民间组织、个人等社会力量投资兴办养老机构。但是目前，民办养老机构的发展仍然面临着许多困境。

目前，中国的养老机构主要分为两类：公办养老机构和民办养老机构。

截至2012年年底，中国60岁及以上老年人口已达1.94亿，占总人口的14.3%，而目前中国各级养老机构的床位仅有410多万个。近2亿老龄人口“抢”400万张床位，平均近50个老人才能“摊”到一个床位。对“夹心层”家庭来说，进入公立养老院几乎是件不可能完成的任务。比如，北京市首屈一指的第一社会福利院有养老床位1100张，只向拥有北京市户籍的老人开放，而排队等待入院人数超过1万人。以此计算，即使是一年轮换一次床位，进入第一社会福利院也需要十年时间。

长期以来，由于各级政府在供地计划中，并未确定养老服务设施用地占总用地计划的比例，也未单独确定养老服务设施供地面积和位置，造成养老服务机构申请用地困难。中央和地方都有明文规定的水、电、煤、热等方面的优惠政策也难见落实。

2034年中国老龄人口将占22.8%

图表说明：2013年2月27日，全国老龄工作委员会办公室在京发布中国首部老龄事业发展状况蓝皮书——《中国老龄事业发展报告（2013）》。蓝皮书指出，中国社会老龄化形势严峻，2013年全国老龄人口将达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%；2012年全国至少有100万个失独家庭，且每年以约7.6万个的数量持续增加。蓝皮书披露，老年人口内部变化将进一步加剧人口老龄化的严峻性。高龄老年人口（80岁以上）继续增长，从2012年的0.22亿上升到2013年的0.23亿，空巢老年人规模继续上升，2012年为0.99亿，2013年将突破1亿。

以往， 由于进入门槛较高，审批流程较复杂，很多民办养老机构都是没有任何资质的“黑”养老院。另外，按照现行政策，民办养老服务机构必须坚持福利性、非营利性质才能享受国家的优惠政策。专家指出，这在确保私人财产进入公共领域后发挥公共服务作用的同时，也带来民办养老机构无法从银行获得抵押贷款的难题，养老服务初期投资大、回收期长，贷款难题对民办养老机构影响明显。

由于资金、人员等因素制约，民办养老机构硬件设施、专业服务等跟不上，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务，老人不愿选择，床位利用率低。据贵州省民政厅统计，到2012年年底，贵州民办养老机构有床位4080张，收养人员为1336人，床位利用率仅为33%。

中国一直都鼓励民间资本参与养老机构市场，但由于没有统一标准，同时疏于管理，很多民办养老院存在虐待老人、乱收费等问题，生存状况不容乐观。入住率低、资金周转困难、入不敷出导致养老院经营“步履维艰”。

“十二五”期间，中国机构养老床位数量要翻番，这其中绝大部分将是民营机构的贡献。按民政部规划，今后70%以上的床位都要由民营机构来提供。“公办民营”和“民办公助”的模式或可成为机构养老的一条有效路径。

对于民营养老机构，其最初的定位是“拾遗补缺”，做政府做不了的事；但现在，它不仅要作为一种补充，更要充分发挥“生力军”和“主力部队”的作用。中国老龄产业协会副会长张恺悌认为，这要求政府部门充分认识到民营机构“新鲜血液”的作用，鼓励其建立，引导其发展，并提供政策支持。

民办养老院必备条件

在国外，公办养老机构一般面向最需要养老保障的底层人群，民办养老机构则面向高端市场，而中国的情况刚好相反。基于此，全国老龄工作委员会办公室副主任闫青春建议，中国应区分不同的养老责任，把现有的公办养老机构变成有针对性的保障性福利机构，解决“三无”老人、贫困老人等弱势人群的养老需要，并为一部分养老服务买单。但是，这并不意味着政府就要亲力亲为运作公办养老院；相反，政府应该发挥主导作用，改变管理方式，与一些NGO及企业合作，发展半福利型和营利型养老机构。

所谓公办民营，即政府补贴机构硬件，交由民间机构进行市场化运营。2006年，天津鹤童老年福利协会以委托管理的方式接管了北京月坛街道敬老院。在合作中，鹤童不管财务，不设会计，也不进行前期投入，只负责自己擅长的经营管理工作；作为主管方的月坛街道敬老院负责提供资金和政策支持，并对鹤童的服务进行监督和评估。这样的举措，保证了鹤童从人员安排到服务提供的独立性。

闫青春认为，月坛街道办事处与鹤童的成功合作，证明非营利组织和政府是可以优势互补的。但无论是通过招投标的方式引入民间机构，还是对已有的公办养老院进行事业改革和法人治理，政府角色的转变都是必要的前提。

在2013年5月1日开幕的第二届中国国际养老服务业博览会上，北京市民政局透露，2013年起，北京新建的养老机构将实现“公办民营”，由政府建设养老机构，通过招标、评审等方式，选择优质的社会力量经营，为市民提供优质的养老服务。

但不可否认的是，目前大多数民间机构还相当弱势，既缺资金，也缺人才，难成气候。因此，有必要大力发展社会组织，使之成为中坚力量。

在国外，除公办民营养老机构之外，也有民办公助与民办民营等养老机构的补充。民办公助养老机构一般是由社会团体、民办非企业单位等非营利的私人部门作为投资者。比如香港社会福利署正在推行的“改善买位计划”，就是由政府向私营养老机构购买床位，提供给申请的老人。建立营利性的民办民营养老机构，并不意味着整个养老服务体系福利性的降低。以英国为例，2001年，私人机构投资经营的护理院占护理院总数的63%，但是入住护理院的老人可以向政府申请补助，英国政府事实上承担着大部分养老服务费用。

另外，企业也可以成为兴建民营养老院的主力。2013年10月23日，由合众人寿保险公司投资建造的合众优年养老社区在武汉完工，这是国内首个集居家、社区和服务机构于一体的复合型养老社区。买保险或付押金租金可入住该养老社区。而在此之前，2007年，泰康人寿就提出了在中国由保险公司来实践养老社区的构想。2011年，泰康在北京昌平总建筑面积约30万平方米的养老社区破土动工，计划2015年正式投入使用，可容纳3000户老人入住。

2013年8月16日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定了深化改革加快发展养老服务业的任务措施。会议指出，推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”，到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系，把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。

根据国务院常务会议精神，2013年9月，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号，以下简称《意见》），提出了加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施，将为破解养老难题、拓展消费需求、稳定经济增长发挥重要作用。

《意见》明确提出，要充分发挥政府作用，通过简政放权，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求。《意见》强调转变政府职能，激发各类服务主体活力，加大政策支持和引导力度，政府在保障基本养老服务方面要发挥主导作用，市场在资源配置上发挥基础性作用，逐步使社会力量成为提供养老服务的主体，支持家庭、个人承担应尽责任。在发展目标上，《意见》提出养老服务覆盖所有居家老年人，全国社会养老床位数达到每千名老年人35—40张，产业增加值在服务业中的比重显著提升，全国机构养老、居家社区生活照料和护理等服务提供约1000万个就业岗位。

而在此之前，2013年6月30日，民政部公布《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》，对养老机构的设立许可、法律责任、服务内容等作出明确规定，这两部新规自2013年7月1日起正式施行。

《养老机构设立许可办法》为开办养老机构设立了门槛，包括床位数在10张以上，有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员，有符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地等。根据《养老机构管理办法》，政府投资兴办的养老机构，应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。民政部门应当会同有关部门采取措施，鼓励、支持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老机构，鼓励公民、法人或者其他组织为养老机构提供捐赠和志愿服务。新法规实施后，民营营利性养老机构摆脱了没有“娘家”的尴尬境地，有效刺激了民间投资者的办院积极性。同时，对于有望批量转正的“黑”养老院而言，通过审批不仅意味着获得资金补贴，还意味着相关部门的监管将更加规范和严格。

北京大学教授、中国社会法研究会名誉会长贾俊玲认为，国家的公共财政支出应当向老年服务领域倾斜，对老年人切分的蛋糕应该加大，逐渐满足老年人的需求。此外，老年人权益保障法还需要更加完善和细化。中国人民大学教授郑功成认为，在法制规范、政府主导的同时，应努力调动社会各方力量，形成以家庭为基础的多方参与、共同分担的格局。全国老龄工作委员办公室副主任吴玉韶建议，可以考虑出台鼓励子女与父母同住或者就近居住这样的政策，在购买住房的贷款和契税上给予一定优惠；还可以建议调整个人所得税的征收办法，对赡养老年人的子女征税者给予优惠。“还可以探索建立老年人的照料假制度，也可以考虑探索建立青少年为老年人志愿服务制度。”中国人民大学社会与人口学院副院长姚远教授指出，长远来说，民营资本进入养老机构是大势所趋。

专栏

“候鸟式养老”催热养老产业加速布局

我们是否会“活的越久，晚景越凄凉”？这是对老龄化时代中国养老状态的担忧，也是“上有老下有小”的子女们的心病。全社会都在试图寻找破解之策。

伴随居民收入增长和消费升级，越来越多的老人渴望从家中走出来，随着季节的变化，去冬无严寒、夏无酷暑的地方度假。“候鸟式养老”正成为一种时尚养老模式。

但这个日益庞大的“候鸟人群”在“迁徙”中面临的吃、住、行问题如何解决：老人出行谁来陪伴？在度假地病了如何就医？长期居住买房成本太高又无力看管怎么办？……借助社会资本发展养老产业成为必然。众多开发商正加速布局，瞄准这一巨大市场纷纷进入。

山西省光彩慈行老年产业（集团）有限公司借鉴国外成功经验，力图为养老产业的运行探索出成功的模式。“目前中国很多老年人出行跟着旅游团，上车睡觉下车看庙，出去旅游没有亲人照顾，反应迟钝令人担忧。”在光彩慈行老年产业集团常务副总裁张全顺看来，完整的“候鸟式养老”模式应包括住宿、餐饮、养生项目、护理培训、医疗保健等延伸的产业链。

他告诉记者，看好中国养老产业的巨大市场，希望这一“朝阳产业”能改善“夕阳红”的晚年生活。按照规划，光彩慈行老年产业集团在山西、海南的养老项目将陆续投入运营。同时，北京、广州、重庆、大连等地的选址正在进行中。张全顺介绍说：“老人可根据自己的需求，选择养老目的地和养老休闲项目，在这些地方，都建立了完善的护理和医疗队伍。在数据中心，老年人的健康档案可以随时调取。”

在张全顺说的数据中心，存储着光彩慈行老年会员详细的健康档案，包括入住预约、交通提供、住宿度假、营养膳食、健康管理、旅游全程服务等信息，这是养老产业的延伸，为解决老年人出行不便和健康隐患等问题。

养老产业投入大，周期长，回报慢，可持续运营是面临的共同难题，为了解决这一问题，光彩慈行的养老项目还同时配备了温泉养生酒店、养生膳食农家乐、润东农业科技博览园、丰盈度假村等。“这些项目运营模式较为成熟，资金回笼快，能够为养老产业的持续运营注入‘活水’。”张全顺说。

资料来源：新华网2014年4月26日

2013年10月12日，北京市在全国率先出台了《关于加快推进养老服务业发展的意见》，这是在国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》后，全国第一个采取行动的地方政府。10月31日，北京市与之相配套的《关于加快本市养老机构建设的实施办法》出台。今后，北京养老服务业的最大亮点将是降低门槛，引入社会资本和各方力量参与。新建居住小区需按规划配套建设养老机构，与住宅同步建成。凡老城区和已建成小区无养老机构或现有设施达不到要求的，要限期通过购置、置换、租赁、腾退等方式开辟养老机构，且不得挪作他用。同时，支持和引导各类社会主体参与社区养老服务设施建设、运营和管理，各类具有为老年人服务功能的设施都要向老年人开放。《关于加快本市养老机构建设的实施办法》明确，社会资本愿意投资建设养老机构的，优先支持其建设；在社会资本建设的养老机构不足以满足老年人入住需求时，由政府补充投资建设。社会资本举办养老机构的用地可以采取划拨、招拍挂、协议出让和占地四种方式。同时，北京市还提高了社会力量建设的非营利性养老机构一次性建设阶段支持标准。