选区议员优于现实国会

如果说民众对宪政国会和现实国会的认同实质上是两个国会的认同:一个是宪政中的理想化国会，一个是现实运转中的国会;那么在民众对现实国会的认同中，由于民众对国会服务选区和代表国家双重角色的期待和需要，使得民众对现实国会同样表现出两个国会的认同:一个是现实中作为公共机构的国会，一个是现实中为选民服务的国会。

无论是对民众情绪的感知，还是对民众的调查，都表明民众对现实中作为公共机构的国会的认同较低，而对自己选区的国会议员的认同较高。1992年的调查显示，只有24%和25%的被调查者分别对作为国会公共机构代表的议员全体和国会领导人表示了较高的认同，而对选区议员表示较高认同的却占被调查者的67%。^[12]其实，在上面的分析中，已经涉及对国会议员、国会领导和国会制度的认同比较。上面涉及的国会议员:一是指所有国会议员的集合，对他们的认同就是对现实中作为公共代议机构的认同，就是对现实国会政治过程和政策结果的认同;二是指民众所在选区的国会议员，对他的认同就是对“为选民服务的国会”的认同。民众对这两个国会的不同认同，实质上是对国会代表国家的现实表现和服务选区活动的不同认同，它们之间的对比再次突显了国会文化的内在矛盾性。

(一)民众对选区议员的高认同

“有一个明显的悖论，大多数的投票者支持他们自己的代表但是整体上来说并不支持国会。”^[13]如前所述，民众对选区议员的认同率竟高达67%，远远高于对议员集体和国会领导人的认同率。议员再当选的比例之高也表明了选民对选区议员的高认同，“从20世纪60年代至今，众议院连选获胜率高达90%以上，而参议院连选获胜率在80年代只有55%，现在也高达80%～90%”^[14];“1994年，当共和党赢得了国会的控制权，90%的众议院现任成员在改选中获胜，92%的现任参议员也是如此。2006年，当民主党重获控制权，众议院中现任成员的连任率为97%，参议员为85%。2010年，众议院移交到共和党控制，87%的现任成员改选成功(参议院的比例为90%)”^[15]。议员连选获胜的基础是选民的认同。

民众之所以十分认同自己选区的议员，是因为议员的选区服务工作向选民展示了自己的形象，与选民保持了较为密切的联系，为选民提供了各种帮助和好处。下面，更深人分析议员能够获得选民高认同的政治机理。

有调查显示，选民很少关心和了解本选区议员在华盛顿的所作所为和投票活动。^[16]可见，议员在华盛顿的公共立法活动不是议员赢得本选区选民高认同的主要原因，是选民的政治心理和议员选区服务的活动使选民对自己选区的议员存有好感。首先，由于地方主义文化传统和“无代表不纳税”的政治理念，美国形成了议员是选区代表的传统认同和政治安排，这是选民认同国家政府机构合法性的基础，因此，选民不管是否很了解议员，他们对自己选区的议员还是有一种天生的认同感和为自己选区利益服务的期待。其次，议员受竞选压力的逼迫，不得不把大量的时间和精力放在争取选民认同方面，这使得民众对议员产生了一种信赖和亲近之感。议员为选区带来的各种政策好处，选民看在眼中、记在心里;议员的个案服务使选民认为议员是他们同政府打交道的代表;议员和选民之间的书信、电话和面对面的接触使得选民感到议员与他们在一起，就是他们之间的一员。利益集团也在选区推销议员的形象，并且，利益集团具有专业化、组织化和资源丰富的特点，使得它们的政治营销效果更为明显。另外一个原因就是媒介和书刊对国会整体和议员不同的报道和描绘强化了选民对二者认同的分裂。虽然在专家、学者的论文和1作中，国会在美国民主中扮演着重要的角色。但是，在各种媒体的报道中，以及漫画和通俗刊物的描绘中，国会却是一个争论不休、无所事事、待遇丰厚和丑闻不断的地方，是一个不负责任、充满欺骗和谎言、被利益集团收买的地方，国会议员是一群在华盛顿与民众生活相距遥远的政客。这些描绘不像学术性分析只局限于知识界传播，它们在大众和普通人的生活中传播，这使得民众在心理上首先对国会和其他议员产生了抵触情绪。国会开放性和容易接近的特点，更便于各种传播媒体将国会政治过程中的延迟、妥协和争论传递给公众，从前面分析中得知民众缺乏这方面的认知准备，加上议员在选区对国会形象的贬损和对国会政治过程表现出的不满，都强化了民众对国会其他议员的低认同。而民众选区的议员则不同，他们频繁利用媒体、各种小册子、利益集团、选区办公室和自己的亲朋好友在选区沟通选民、发表迎合选民胃口的立场和指称自己的功劳，以树立自己亲政爱民、根在选区、服务选区的形象。

但是，为什么选民接受和认同自己选区议员的这种做法，而不认同别的选区议员同样的做法呢?这与选民对自己选区议员和其他选区议员角色的分裂性认知有关。选民往往认为自己选区的议员是自己利益的代表，应将选区服务当作第一位的工作，如表2-3所示，有56%的选民认为议员应当首先关心选区利益，只有34%的选民认为议员首先应当关心国家利益，可见，选民主要将议员看作是选区派出的大使，应当顺从选民的意志。所以，自己选区议员的选区服务工作，在选民看来是理所当然的，是其获得认同和合法性的基础，议员为了再当选，进行大量的选区服务工作自然就能赢得选民较高的认同。选民的这种角色认同心理，也使得他们很少关注国会政治中与自己选区利益不大相关的立法活动，尤其是议员在国际事务和外交领域的投票情况。但是，对其他选区的议员，选民则将他们看作是国家代议机构的成员，他们应当为国家利益而工作，不能为特殊利益工作，因此，对其他议员的选区服务工作，选民就很难有一种心理上的认同基础，尤其看到国会受利益集团影响时，很容易将其他议员的选区服务工作看作是国会政治特殊化的表现，加之媒体对其他国会议员丑闻的披露，使得他们更容易将其他议员看作是一个腐败的群体。可见，选民对自己选区的议员是一种选区服务方面的角色认定和期待，而对其他议员则将其看作是一个应当为国会公共职能服务的群体，对他们是一种公共性的期待，这再次表明了国会文化内在张力的民众认同基础。

民众对自己选区议员的高认同和对议员集体的低认同，既是国会文化内在张力的认同后果，也是促使这一张力更趋紧张的社会心理基础，它进一步刺激了国会立法的特殊化和保守主义倾向。因为议员迫于选区认同的压力，不得不在选区服务方面花更大的力气，在国会立法过程中更多考虑选区和利益集团的利益，而这种考虑受到选民的肯定和竞选回报，这进一步强化议员害怕丢失选区、担心立法中疏忽选区和更加看护选区的心理。所以，国会公共职能的特殊化是以选民对国会的分裂性期待为基础的。同时，议员由于选区认同的需要，为了给选区利益提供更多的立法成果，就必须在与选区利益相关的立法领域掌握较多的知识和信息，成为这些领域的立法专家，但对涉及国家利益的其他立法领域往往不闻不问，因而，代表国家利益进行立法的角色不可能充分发挥出来;并且，议员在个人利益和选区利益相互促进的基础上，在专业化带来双方面好处的刺激下，往往追求连任并能成功，从而成为国会内长期任职的官僚，不利于国会自身改革和国会制定开拓性政策的需要，议员在决策时往往依照传统和习惯做法，尽量保持原来的利益结构，而不是在尽量多的方案中进行比较，以选择更有利于国家利益的决策方案，使得国会政策制定呈现出保守主义特征和故步自封的局面，不能适应现代社会快速发展的需要。

(二)民众对现实国会的低认同

与民众对选区议员高认同相对照的是，民众对国会作为国家代议机构角色的现实表现及其政治过程评价较低，两者认同率相差40%以上。民众对现实国会政治的低认同和不满表现在很多方面，有的认为国会无效率、无代表性、无道德、缺乏集体负责，国会委托给行政部门的职权太多，国会依附于利益集团等;^[17]有的不满国会无休无止的争论、决策结构上的凌乱和议员道德的败坏。^[18]还有学者认为，以国会政治为中心的环}民主具有很多缺点:受利益集团操纵的媒体在很大程度上操纵了人民的愿望和需要;候选人竞选时形象营销代替了政策方案之间的竞争;两党制不能成为有效表达民意的渠道;政治家受利益集团的影响;民众的政治冷漠;民众因议员任期有限制而对国会政治的不满习以为常等。^[19]这些不满，既包括对国会政治合理性因素的不满，也包括对国会政治中非合理性因素的不满;然而，在国会政治中，合理性因素与非合理性因素是相互渗透和相互影响的。总体上，导致民众对现实国会政治认同度低的不满主要有以下几个方面:

1．国会伦理问题

国会伦理是指国会内部的各种道德表现和由此体现出来的整体道德品质。它主要体现为国会各种活动之中的实质伦理和程序伦理。国会实质伦理要求国会和议员坚守特定的道德义务、追求一定的道德价值，在立法中坚持自己的自主性和独立判断，避免利益集团压力和金钱的影响，对选民和立法机构的整体功能负责，培养内在的德性，做到为人上的诚实、负责、廉洁、谨慎;而程序伦理则指国会的活动包括议员的活动要遵循国会的程序和议事伦理，通过有效的沟通、对话和辩论，发挥国会议事的功能，反映民众的共同需求和公共利益。^[20]因此，国会伦理最主要的是立法品质，不仅与单个议员的品质相关，还与国会的立法程序、制度、各种参与者及其外部环境相关。这是一种关于国会伦理的宽泛理解，它不仅要求国会制度结构在总体上能够满足民众对其代议功能有效发挥的需要，还认为政治活动的各种参与者都对国会伦理建设负有责任。因为，这样一种理解“旨在确保立法者周围的各种政治参与者，如他们的管理者、立法办公员、党团官员和某些行政官僚，无法逃避道德的详细审查、忠告和教育。政治活动领域的另一些参与者，如游说者、非选举的政党代言人、新闻工作者和媒介业主，他们起着加强或削弱政治活动伦理的作用不可忽视。或言之，这种对立法伦理极大化的或宽泛的理解坚持这样一种自由的民主理念，即所有的公民都是政治的参与者，都承担着维护立法机体健康的责任”^[21]。

然而，民众很少将对国会伦理不满的原因追溯到社会和制度方面，更不认为自己对国会伦理还承担着什么责任;相反，他们认为议员是国会伦理责任的主要承担者，因为，“议员是立法机构的负责者，作为代表他人的个体，他们应向集体的、制度化的立法过程尽其道德上的义务，使立法过程中有效的代表成为可能”^[22]。现实中，虽然大多数议员追求在国会山有所建树，特别重视自己的政治形象和操守，在事业上是奉献的，在行为上是道德的。^[23]但是，也有很多议员不学无术、为人势利、生活腐败;他们在竞选时不断许诺，以欺骗选民;在经济上逃税，受贿，出卖投票;在生活中性丑闻不断。从20世纪70年代中期到90年代中期的20年间，至少有20多位议员因为这方面的原因制造了轰动全国的国会大案。^[24]议员的这些丑闻经过媒体的频繁报道，使得民众认为国会山和华盛顿系统是一个肮脏透顶和毫无道德的地方。

议员待遇过高也是民众一直不满的重要方面。民众所能接受的议员待遇比议员实际待遇要低，可是国会不仅利用“自我定薪”的权力通过立法途径提高自己的薪金，还想方设法用其他手段提高自己的“隐形”福利，如“1991年曝光的100多名议员个人支票跳票案，在没有任何行政惩罚和利息计算在内的情况下，这些议员在一年内开出的空头支票和退票居然高达8000张”^[25]。另外，议员享有的各种特权，如免费理发、免费午餐等，以及配有大量的助手，也让普通民众感觉到他们过着皇室成员般的生活，离他们十分遥远。最为民众不满的，是议员在立法活动中不能坚持自己的判断，受各种特殊利益的左右，这使得民众不得不对议员的立法品质产生怀疑，这一点将在后面有更详尽的分析。总之，议员的丑闻和特权、议员对个人利益的追逐、议事中无休止的争论以及竞选中对国会的攻击等这些缺乏道德感的表现，经过媒介经常性的甚至捕风捉影}的报道，使得“美国绝大多数民众相信国会成员具有低或者非常低标准的诚信与道德”^[26]，认为国会议员缺乏责任感、自主性和对国会的忠诚，并污染了国会伦理，使国会丧失了代议机构应有的品质。

2．国会缺乏代表性

国会保持充分的代表性是其作为民主的代议机构的基础，是其获得合法性与认同的前提。然而，无论在议员的产生方面，还是在国会立法过程中利益表达和实现方面，美国民众认为其代表性还存在明显的不足，还不能反映大多数人的要求和愿望。从历史角度来看，参议员在1913年以前基本上是由各州议会选举产生的，因此，不能直接代表全州民众并对其负责;众议院议员也有很长一段时期，在一些州不是按选区选举产生，而是由全州选举产生，因而使得众议员不需对选区负责。当时各州的党团和利益集团在决定候选人时有很大的权力，因此州议会和全州选举产生的参议员、众议员不能代表全州民众的利益;并且，在历史上，大多数白人男子、妇女、黑人和其他族裔民众曾经没有选举权或没有充分的代表权。另外，从选区的划分来看，参议员是各州两名，这是州权主义时代的产物，并有利于当时建立一个统一的联邦。但是，现在美国已经进人了代表联邦主义时期，各州已经完全整合进了一个共同体之中，国家主权应当由全体民众按一人一票的原则构建，这种各州产生两名参议员的方法显然不能体现这一原则。在众议院选区划分方面，也是经过不断的调整，才保证各州选区划分中列人余数的选民能够有平等的投票权。但是由于选区的划分是由州议会进行的，当一党控制州议会两院时，在选区划分上，历史上就发生过使一个选区的人数多于另一个选区的情况。直到今天，在选区地理划分上，将自己力量占优势的几个小的地区联结成为确保本党候选人当选和对本党长期有利的选区，或将自己力量特别集中的地区分布到几个选区，保证这几个选区自己都能成为多数，或将对方力量占优势的地区分割到几个选区，使对方在这几个选区无法成为多数的情况仍没有解决。^[27]显然，由这样划分的选区选举产生的议员，不能体现居民的平等代表权。当然，无论选区划分如何公正，议员能否和如何代表对其未投赞成票的选民仍然是一个问题。首先，从议员的身份构成来看，国会议员大多出身于上层和中上阶层，并受过高等教育，因而不能充分代表下层民众;其次，议员很多来自律师界，职业代表性过于单一。另外，国会中妇女和少数民族议员的比例与整个国家人口中他们的比例不相称且严重失调，不能很好地表达妇女和少数民族的利益。从国会政治过程所代表的利益来看，议员不仅由于种族、身份等方面的代表性不够而不能充分表达各方的利益;而且，议员为了再当选，极力维护选区利益和集团利益，在国家利益方面很难做到公正的通盘考虑，往往是将国家利益作为政治分肥的蛋糕。这是导致民众对现实国会整体认同低的重要原因。

3．国会权力结构分散

人们对现实国会政治过程的不满在很大程度上是由国会权力分散造成的。“国会的主要问题是权力分散于委员会和小组委员会的领导人、当选的政党官员、派别领导人、非正}的议会党员领导人以及其他议员手里。”^[28]权力分散，使国会决策缺乏集体负责的权威，国会领导人和议员为了法案的通过不得不进行多方的谈判与协调;使各个权力单位尤其是委员会为了管辖权不断争夺立法地盘，造成国会内部职责不清，对同一个公共政策议题的立场十分矛盾。权力分散导致国会形成“经纪人}”的体制，每个议员不得不靠自己谋求竞选和立法资源，并回报为其提供竞选资源的政治行动者，尤其是选民和利益集团;同时，这种体制也为各种力量的影响进人国会和议员的地盘供了方便，刺激了利益集团的兴起和利益诉求，因为“经纪人}”的个人负责体制，虽然使议员在国会和竞选中有更大的自由，但是这种自由也为议员的再当选制造了不确定性，使议员不得不依靠社会力量获取竞选资源，而利益集团能提供帮助，并在议员当选后得到回报，这样一大批利益集团便应运而生。^[29]国会权力分散还使得每一次选举后，国会权力结构调整太大，从小组委员会到委员会，再到国会党团都要更换人选，重新划分地盘，因此，国会的结构改革缺乏比较稳定的结果，都是因时而变。总之，国会内部权力分散所造成的离心力，给国会统一有效的行动带来了困境，使国会立法容易特殊化，这是民众所不能接受的。因此，如何使国会保持合理的分工分权，使国会权力既不落人少数领导者之手，保持国会议员的独立性，又能使各个权力单位能围绕公共利益有效行动，是国会改革和改善国会立法形象时面临的一个难题。

4．国会决策中的妥协、争论和迟缓

这一点在前面对国会现实政治过程认同分析中已有详细论述。民众对国会政治过程中妥协、争论和迟缓的不满，首先与民众对国会政治过程认知的缺陷直接相关。“民众不愿意看到不确定性、冲突的观点、持续的争论、竞争的利益、混乱、交易和妥协，以及不完美的解决。他们希望政府平静有效的运作，没有冲突和忙乱。总之……他们经常寻找一个显然是不现实的民主形}。”^[30]但是，现实中国会为了各种利益的平衡，在结构、程序和过程上就不得不表现出民众不愿意看到的上述状况。其次，同国会民主与效率的内在矛盾有关。美国开国者为了防止权力的专断，在宪政中设计了三种权力的分立与共享机制、国会内部相互制约的两院制，以及两院的不同代表基础和两院内部权力的分散化，这是一种以效率损失为代价而追求民主与共和两种价值的体制，美国历代政治家都认识到了并认可这种体制之中效率与平等、自由之间的矛盾。但是，立宪时美国还是个农业国家，政府主要担当守夜人的角色，民众对联邦政府利益诉求的强度和频度相当有限，因而国会政治过程中效率与民主之间的矛盾不太突出。但是，随着社会的变迁，需要联邦政府解决的社会问题相当繁多，联邦政府已经变成了对社会生活进行全面干预的大政府，这时民主与效率之间的冲突就显得特别突出;并且，民众对效率的要求事实上也成为民众民主权利得到体现和保障的要求。因此，国会如果还坚持以效率损失为代价，实质上就是以民主的损失为代价，以公共利益和民众各种利益的要求不能实现为代价，以一部分利益不能实现而实现另一部分利益为代价，美国20世纪60年代的自由运动便是对政府不能有效解决社会问题不满的表现，也是对联邦政府政治民主程度有限性不满的表现。最后，与特殊利益对国会政治过程的侵蚀有关。由于国会中的妥协、争论在很大程度上不是用来实现民众的公共利益，而是用来实现各种特殊利益的，民众自然对这一政治过程表示无法认同，并将民主过程与对这一过程的滥用不做区分，因而，强化了他们对现实政治怀疑与疏远的倾向，认为政治离他们太遥远了，和他们的工作、家庭没有关系，而只和特殊利益有关系。如果说，在历史上，将国会民主过程与其滥用不做区分，对国会政治过程不太公平的话，那么，在今天，国会政治过程被特殊利益充分利用的现实使得民众有一定的理由对其表示难以认同的厌恶之情。

5．国会公共职能特殊化

民众对现实国会的不满无非是两个方面:一是不满国会为特殊利益服务;二是不满国会为公共利益服务时效率不高。第一个方面是民众最为不满的，是引起民众第二方面不满的重要原因，因为国会照顾特殊利益是以牺牲维护公共利益方面的时间、资源和实质内容为代价的。尽管有一部分民众认为国会已经完全是服务于特殊利益的;但是，客观讲，不能说国会没有制定公共问题方面的法律，没有维护公共利益。国会公共职能的特殊化只能说总体上其公共职能在一定程度上成为特殊利益的搭载工具，而不是以完全抛弃公共利益为代价的，当然，在某些法案上的确是以完全牺牲公共利益为代价的，如枪支管制法案的不能通过。使国会公共职能特殊化的外在力量不仅有选民利益，还包括各种利益集团，而利益集团的兴起又与美国国会权力结构分散和议员竞选以个人为中心的体制有关。议员为了再当选，为了制定符合选民意愿的法律，就需要了解选民的情绪和愿望，以及有关法案的知识与信息，而利益集团将提供帮助以要求议员考虑他们的政策观点，并在与其他提供这类帮助的力量，如政党、地方名士等力量的竞争中，由于它们的组织性、专门化和广泛的代表性而在提供信息方面具有成本和效益的比较优势，以及在促进议员实现再当选目标的有效性方面也具有比较优势，^[31]因而，利益集团成为议员和选民之间的信息通道和议员竞选的主要帮手;利益集团还通过游说选民来直接对议员施加压力。这些导致利益集团的利益与选区利益交织在一起成为影响议员立法选择的重要因素。因此，尽管国会通过立法想规范利益集团的活动，但是由于议员对利益集团的依赖，使得议员们不可能通过禁止或严重削弱利益集团作用的法律，何况美国宪法保护公民的表达权利，组成利益集团并进行游说被很多人认为是他们表达权利实现的工具。与特殊利益集团相对照的是各种公共利益集团的兴起，它们由于选民的广泛参与，对国会政策制定能形成较大的压力。所以，国会议员在以选区服务为中心点的基础上，不得不综合平衡特殊利益集团、公共利益集团、社会舆论力量、行政部门等各种力量政策诉求之间的关系。国会公共职能特殊化也是以上力量综合作用的结果，它是选区利益和特殊利益集团利益诉求的后果，但政策是经过了各种利益要求过滤与平衡的产物，因而不能与各种诉求输人时的利益要求完全一致。民众对国会公共职能特殊化的不满，在很多方面有偏激化的色彩，是因为他们将政策制定过程中的妥协和谈判仅仅看作是各种特殊利益诉求的表现，而未将其看作是国家公共利益形成及其过滤特殊利益的表现。当然，这张滤网能否承受出特殊利益的重压，在美国国会政治中确实已经成为一个严峻的考验。

从以上分析中可以看出，民众对作为公共代议机构的国会的不满集中体现为对国会政治过程及其政策结果的不满，即国会政治过程缺乏代表性、效率太低、不能采取有力的统一行动、被特殊利益收买等，而最不满的就是国会政治过程的低效率和公共职能的特殊化。国会政治过程中的权力分散、妥协、争论、低效率和各种集团利益、选区利益政策要求的输人本是美国民主政治的特征，但是，民众就是不满意这种政治过程。因为，他们的民主愿望“想象着一个单一的、统一的、由对公共利益一致的看法而联结一起的人民”^[32]，国会就是由公意结合起来的人民的代议机构，它能有效地将这种公意或大多数人的意志迅速转化为人民所需要的公共政策;然而，在现实中，国会政治过程却充满了令他们失望的妥协、争论、拖延和各种特殊利益的表达与维护，因而成为阻挡人民的公意顺利转化为公共政策的堤坝。并且，他们往往认为各种特殊利益干扰了国会的正常运作，是导致上述国会政治过程特点的主要原因，这种认同中的晕轮效应使得国会政治过程不能得到公正的评价。

因为，国会被各种特殊利益所困扰的事实并不是国会政治过程的全部。对国会政治过程应当进行三个层次的分析:一是作为民主过程所必须具有的程序和特点，如法案审议的复杂程序，以及其中的讨论与妥协，这导致国会政治过程中存在着效率与民主之间的矛盾，而国会首先是一个民主实现的组织，民主的优先性使得其效率部分丧失;二是各种利益的政策要求进人国会政治过程也是民主政治的内在要求，作为民主的代议机构，国会就是要表达各种利益，并通过妥协和整合，尽力使它们成为国家利益的一部分，并且国会还就大量的社会问题进行了有效的行动;三是议员出于再当选的压力不能对各种利益尤其是特殊的集团利益和选区利益做出公正评判与处理，往往将它们作为政治活动中的优先考虑，国会政治在很大程度上因此特殊化。民众建基于公意的代议理念使得他们最多认同国会政治是各种利益表达机制，而很难认同国会政治过程的程序复杂性、利益妥协性和决策缓慢性，尤其难以认同国会政治的特殊性，并将对国会政治过程的诸多不满，包括对国会政治的正常品质的误解也归结为特殊利益对国会政治的侵蚀。然而，美国国会政治发展到今天，其特殊性更趋严重，如果说以前国会决策是公共性中捎带着特殊性的话，那么现在很多决策是以戴着公共利益面具的特殊性利益为目的，公共问题很难实现公平解决，国会的程序和结构特点成为特殊利益利用的手段，因此，美国民众对国会政治过程的不满也有现实的合理性。不过，在这些影响国会政治过程特殊化的利益当中，选民利益和选区集团利益也是其中最重要因素，但是，民众在对国会表达不满时好像对此视而不见，并对本选区议员表现出很高的认同，这是民众对国会文化内在张力分裂性需要和认知的结果。