论建立新的高等教育投资体制

高等教育投资体制的改革，是我国整个高等教育体制改革的一个重要组成部分。它对我国高等教育事业发展，起着十分重要的作用。《中国教育改革和发展纲要》明确指出：“改革和完善教育投资体制、增加教育经费是落实教育战略地位的根本措施，各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投入，确保教育事业优先发展。而要保证教育经费的不断增长，必须改革长期以来单靠国家财政拨款的单一投资体制，根据我国实际情况建立具有中国特色的高等教育多元化结构的投资体制。”

一、建立高等教育多元化结构投资体制的理论依据

（一）我国高等教育事业的发展与教育经费严重短缺的矛盾，是建立高等教育多元化结构投资体制的主要原因。我国高等教育在社会主义现代化建设中处于优先发展的地位，但由于受国家财力的限制，经费严重短缺困扰着我国高等教育事业的发展。实践证明，发展我国高等教育单靠国家财政拨款是不行的。因为，在相当长时间内，国家财政对高等教育的投资不可能有大幅度的增长，而且由于物价上涨和人员经费的不断增加，经费紧张的矛盾将更加突出。显然，那种单一的经费投资体制不能适应我国高等教育事业发展的需要。据国家有关部门统计和预测，目前，国家财政预算内高教经费（事业费、基建费）占高教经费收入总量的85.7%，到2000年，我国财政对教育的拨款将达到1200亿元。即将其中的20%拨给高等教育，约240亿元。这是国家财政对高教拨付经费的上限，但这只能满足高教经费的60%，剩余的40%余缺，只能通过多种渠道筹集资金予以解决。

（二）我国经济体制改革和教育体制改革，为建立高等教育多元化结构投资体制提供了理论依据和前提条件。单一结构的国家财政拨款投资体制，不仅造成高教经费的短缺，而且，它还助长了学校对国家的依赖思想和教职工超编及经费使用效益不高等弊端。因此，必须改革原有的单一财政拨款投资体制，同时建立多元化结构的投资体制。还应该看到，我国实行的改革开放政策，为建立高等教育多元化结构投资体制创造了有利条件，其主要表现在：（1）改革开放推动了我国经济的飞速发展，而经济的发展需要高校培养更多的高级专门人才。适应形势的需要，学校通过招收委培生、自费生的方式收取一定数额的培养费，既培养了人才，又为学校增加了收入。（2）随着我国教育体制的改革，高校改变了单纯搞教学科研的状况，开展了多种形式的校办产业活动，使其成为学校组织收入的一个重要渠道。（3）对外开放使高校在增进学术交流和友好交往的同时，也得到国外金融等机构及华侨、港澳同胞的支持和资助。

（三）国民经济的发展为多渠道筹集资金提供了物质保证。能否有效地进行多渠道筹集资金，真正建立起多元化结构的投资体制，归根到底取决于有没有坚实的经济实力做保证。党的十一届三中全会以来，我国经济发生了巨大的变化，国家综合国力明显增强，人民生活得到较大改善。这为多渠道筹集资金奠定了比较牢固的基础。如国民经济的发展和综合国力的增强，使国家财政有可能不断增加对高等教育的投入，并制定一些硬性措施（如规定教育经费投入占国民生产总值和财政收入的比例等）加以保证；社会工商企业的实力增强，使其有可能通过捐资、集资或征收税费附加等形式来支持高校；人民生活的提高，使高校能够相应提高学生收费标准。

（四）社会主义市场经济为逐步建立高等教育多元化结构投资体制开辟了广阔的前景。社会主义市场经济体制的建立，标志着我国经济发展进入了一个新的历史时期，它对多元化结构投资体制无论在广度上还是在深度上都会产生深刻的影响。首先，它有利于人们进一步解放思想、破除传统的陈旧观念和计划经济体制下对高校的种种思想束缚，依照市场经济体制的要求，大胆探索建立多元结构投资体制的新途径，开辟新的财源；其次，可以根据市场经济的需要逐渐增大征集资金的强度和比例，使这种体制能够更好地发挥作用。

二、高等教育多元化结构投资体制的主要内容、政策和措施

《中国教育改革和发展纲要》指出：“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”这是建立高等教育多元化结构投资体制的基本框架和指导方针。根据我国的国情，借鉴外国的一些经验，建立具有中国特色的高等教育多元化投资体制，应主要包括以下几个方面：

（一）国家财政拨款。这是多元化结构投资体制的主要组成部分，是高校资金筹集的主渠道，这种主渠道地位，在相当长时期是不会改变的。这是由我国高等教育的性质、特点和任务所决定的。高校的主要任务是培养高级专门人才，它不同于社会工商企业。实行社会主义市场经济，不能把高校简单地推向市场，把教育商品化。因此，我们不能也不可能把学校办成经营性的盈利机构。即使在市场经济最发达的资本主义国家，也是把学校作为非营利性组织，私立学校也还由国家给予补助。学校可以办企业，但学校本身不能企业化。这就决定了我国高等学校所需资金主要靠国家财政拨款来解决。

由于我国现行的“分灶吃饭、分级管理”的财政管理体制，各地的经济状况差别较大，加之对教育的重视程度不同，各地方财政部门对高教的投入相差较大，致使有些学校在资金上远远不能满足需要。为此，国家对包括高教在内的整个教育资金的投入采取了一些硬性的措施，如保证做到教育经费的“三个增长”，规定国家财政性教育经费支出占国民生产总值比例达到4%，国家预算内教育经费占国家财政支出的比例，“八五”期间逐步提高到全国平均不低于15%，而且随着物价上涨因素的影响，要逐渐调高这个比例等。同时，还实行了新的教育财政管理体制，即由教育主管部门单独编制预算，报同级人民政府批准的教育财政管理体制，使国家对教育的投入逐步走向法制化轨道。

（二）征收教育税费。即国家以法规的形式对单位、个人或某种经济行为征收的税收或专项附加费用。这是多渠道筹集资金中一种比较稳定的筹措资金形式。目前，国家尚未制定统一的高等教育征收税费的办法，只是各省市自行出台了一些措施。但还不够系统和完善，根据我国的实际情况，征收高等教育税费可从以下几个方面考虑：（1）以税收附加的形式征收。可以对整个的税种征收附加，如地方税附加；也可以对某一行业征收的税种征收教育附加，如对烟酒等消费品生产企业征收增值税教育费附加，对土地使用税征收教育费附加等。（2）对国家控制的经济行为征收专项基金。如对购买小轿车按购车资金的数额征收专项基金；对新建的高级饭店、宾馆、舞厅等按工程造价征收专项基金；（3）对某项收入较高且比较稳定的项目征收教育费附加，如对电视台、报刊的广告收入征收教育费附加等。按照以上几个方面的征集办法，不仅能有效地征集税费附加和专项基金，而且通过征集活动，能够配合国家有关政策，控制某种经济行为或某些产品的生产。由于税收所具有强制性、稳定性、无偿性的特征，征收教育税费是筹集教育资金最有效的办法之一。

（三）校办产业收入及其他形式的创收资金。这是由学校利用自身条件，通过生产、经营、服务等筹措资金的一种方式。主要包括，校办工厂、农场、招待所、服务公司、设计所、附属医院等经济实体通过生产、经营所创造的收入；科技产业通过科技咨询、研制开发新产品、技术成果推广和转让等形式取得的收入；与社会联合办企业，或向社会投资共办企业所取得的收入等。充分发挥高校优势，大力发展校办产业，有利于加强高校与社会的经济联系，促进科技成果尽快转化为生产力和为社会提供商品，实现教学、科研、生产有机地结合。同时，也为学校补充了一定数量的经费，有利于改善办学条件和教职工生活福利待遇等。

（四）学生学杂费和培养费收入。即对在校学生收取部分培养费用的一种筹集资金形式。目前，学杂费和培养费收入是高校预算外收入中的一项主要收入。高等教育不属于义务教育。但长期来，我国高校对学生上学所需经费基本上实行由国家统包起来的办法，这既增加了国家财政的负担，又不利于学生的自我约束。为改变这种状况，我国高校普遍建立起了学生收费制度。主要是对国家统招的公费生收取的学杂费和对委培生和自费生收取的培养费。根据我国高等教育体制改革的要求，要逐步将高校的公助生和自费生实行并轨，统为收费生，并建立统一的收费制度。这为高校筹措奖金奠定了比较稳定的基础。随着我国国民经济的发展和人民生活水平的不断提高，学生学杂费和培养费的标准也可相应地提高，但要注意适度，不要超过群众的承受能力。

（五）捐资集资收入。开展捐资、集资办学是贯彻群众路线，依靠人民办教育的一项重要方针。其意义不仅仅是解决办学经费，也是增强人民群众重视教育的意识，引导消费方向，把发展教育与国家兴旺、社会进步、子女成长等紧密联系起来。目前高校捐资集资主要包括：（1）机关、企业、事业单位和社会团体的捐资和集资；（2）个人的捐资和集资；（3）港澳台同胞、海外侨胞、外籍团体和友好人士的捐资等。提倡捐资、集资办学，要按照“自愿、量力、受益”的原则办理，防止硬性摊派。

目前，对高校来说，要解放思想，走出狭隘集资办学的局限，拓宽集资的渠道。第一，允许一些向学校捐资和集资的单位、企业和社会团体借用学校的招牌，利用学校在社会上知名度高的优势宣传自己，从而产生一种广告效应。第二，本着利益共享的原则，共同筹措资金，开发建设一些项目。如利用学校占地面积大，可与一些单位共同搞教职工住宅建设和其他经营性建设项目。以此引进较多的资金。第三，由企业出资，学校承担对一些重大科研项目进行攻关，学校可将技术转让给企业，或共同生产进行利润分成。第四，把捐资集资与培养学生结合起来，使那些为高校筹集资金的单位能够优先选择急需的专业人才。对个人捐资集资者，重在精神鼓励。要充分利用新闻媒介，加以宣传和报道，要采取多种形式给予表彰和鼓励，如授予光荣称号、赠送锦旗、奖匾、证书，及对建设图书馆的捐巨资者以其名字命名等。以弘扬尊教助教的可贵精神。

（六）利用金融、信贷手段融通资金。为适应社会主义市场经济体制的需要，高校必须冲破传统观念的束缚，运用金融、信贷手段筹集资金，这不仅能够取得一定的资金，而且对改善和促进学校资金管理，将起到积极的作用。

三、高等教育多元化结构投资体制下的资金综合管理

由单一国家财政拨款的高等教育投资体制改为多元化结构的投资体制，是高等教育体制的一项重大改革。它必然给高校资金管理乃至整个财务管理带来许多新的课题。这就要求高校必须建立与多元化结构投资体制相适应的资金管理体制和财务管理体制。

（一）适当集中财权，加强资金的统一综合管理。在多元化结构投资体制下，高校的资金项目不仅增多，数额增大，而且各种资金性质不同，情况复杂。因此，必须建立相对集中的资金管理体制，对各种资金的筹集和使用进行统一的综合的管理。否则就会在收入方面造成资金的流失，在支出方面导致资金效益低下的状况。对资金进行综合管理，主要包括：（1）建立统一的资金管理体制。由学校财务部门对各种资金的收支活动实行统一管理。但在资金的具体使用上，可给予校内有关部门一定的自主权。（2）实行综合财务计划管理。即在编制学校的年度总预算时，打破资金性质的界限，将各种资金捆到一块儿，进行统筹安排，编制综合预算，以便集中资金，增强资金的整体效益，保证重点项目建设。但是，由于各种资金的性质、用途等不同，在编制综合预算后，各种资金的具体管理和使用仍要按有关规定执行。（3）坚持财务制度的统一。要制定统一的财务管理制度。将各种资金统一纳入学校管理之中，而不能政出多门，摆脱学校财务制度的约束。要做到有章可循，违章必究。

（二）运用多种经济手段，对多渠道资金实行宏观调控。随着多元化结构投资体制的建立，高校的资金格局发生了很大的变化。这就要求我们必须改变单靠行政手段管理资金的做法，运用多种经济手段，对各种资金的收支进行宏观调控。如对国拨的经费进行预算控制和监督；利用校内银行为校办产业提供优惠贷款予以扶持；根据人才培养成本和社会承受能力确定或调整各类学生的收费标准等。多元化结构投资体制作为一个有机的整体，各种资金之间存在着内在的联系。因此，在实际工作中必须将各种管理手段有机地结合起来加以综合运用，才能保持资金的良性循环，全面提高各种资金的使用效益。

（三）建立科学的管理制度和有效的监督体系。管理制度主要包括以下三个方面：（1）依照新的情况重新设计会计科目、证单、表格和修订账务处理办法，以便及时、准确、全面地反映各种资金收支活动情况，为领导决策提供可靠的依据。（2）制定一套科学的成本核算体系。主要是合理地确定创收活动中的物化劳动和活劳动的消耗，准确计算其净收入和考核创收单位的经济效益。（3）建立健全资金收支管理制度。一方面要根据学校的情况制定出具体方案和措施，尽可能多地筹措各种资金；另一方面，要制定出各种资金的具体管理和使用办法，堵塞各种漏洞，合理有效地使用资金。同时，要建立完备的资金监督体系，如建立公开报告制度，将各种资金的收支情况定期公布，以接受群众的监督等。要将资金监督同财务大检查、审计等活动有机结合起来，逐步走向以法治财、依法理财的轨道。

《廊坊师专学报》1998年第3期，岳凤霞　张益禄