制度构成的复杂性和层次性

首先，现实社会中的制度有层级之分。诺斯曾把一个社会的制度分成三大类型：第一类是宪法规则（宪法秩序），这些规则是制定规则的规则，这类规则确立了社会基本存在如生产、交换和分配以及在此基础之上的政治、法律和社会的基本秩序；第二类是操作规则（宪法安排），这是在宪法秩序框架内所创立的一系列操作规则，包括法律、规章、社团和合同等；第三类是规范性行为准则，主要是指特定文化背景下的习俗、意识形态、伦理道德、宗教习惯等。在这三类制度中，外延最广泛的是规范性行为规则，这一层次的制度安排是国家宪法秩序形成的基础；而宪法规则是第二层次的制度安排；在宪法规则之下，为宪法所保障和制约的各层次、各领域的法律法规、制度章程等则是第三层次的制度安排。

规范性行为准则也即观念因素和文化因素，被视为制度的核心与深层次部分。在哈耶克的认识论思想中，传统观念、文化背景被认为对规则的形成与选择发挥决定性的作用。任何制度，都深受观念因素和文化因素的制约，具有明显的集体决定意识倾向和历史、文化继承性特征。不同的文化传统与历史背景，造就了国与国之间不同的宪法规则。在意识形态与文化传统基础之上的宪法规则是社会中一切其他法规、规则的“母法”。从社会的现实情况来看，更广范围的制度规范总是为在其之下的制度提供生成的依据和保障，任何一项具体社会制度都可归属于特定条件下的基本社会制度的下位概念，任何一项具体社会制度的生成，也都必须以遵从、不抵触在其之上的制度规范为首要条件。学校变革必须符合社会对学校、对教育的基本认识，遵从国家的宪法秩序、教育基本方针。

我们可以把与学校相关的制度分为宏观与微观两类，社会的基本制度以及学校与社会、学校与政府的基本关系准则，属于宏观的范畴，学校内部的制度则属于微观的范畴。宏观范畴的制度规范事实上就是制度环境，而微观的制度规范可称为制度安排。宪法秩序、基本体制与教育的根本方针政策、基本制度构成了学校制度环境，它决定了变革的深度与成本（良好的制度环境下，学校变革可深入开展且成本低）。学校内部的各种具体的教育行为规范、办事程序和运作机制，如教学管理制度、学生管理制度等学校内部的各种规章制度共同构成了学校制度安排，它们直接影响着学校变革的进程和变革成果的巩固。

其次，从组织层面分析，制度有正式和非正式的区别。波兰尼认为，知识一部分是明示的，还有一部分是默会的，而后者对于前者具有决定性的作用。在制度中，有一部分制度可以明确界定，并通过书面形式写下来，如各种法规和章程；有一些不可以明确界定，只能通过习惯遵从或意会或默认，如习俗和惯例等。前者被称为正式制度，后者被称为非正式制度。正式制度是人们有意识创造的一系列政策、法律、规则。非正式制度则是人们在长期交往中无意识形成的，它主要包括价值信念、伦理规范、风俗习惯、意识形态等因素。从制度的实际形态来看，一项完整的制度安排不仅包括正式制度，而且也包括非正式制度。若不考虑非正式制度部分，正式制度即使存在也是毫无意义。因为这些正式制度是嵌入在非正式制度安排中，任何简单剥离两者的意图都是徒劳的，这种嵌入关系决定了相关的正式制度安排和非正式制度安排只能作为一个制度整体来理解。正式的、成文的规章制度（正式制度）虽然形式更健全、更完善，但一般被认为是组织制度的表层。深植于组织成员的观念与无意识行动中的非正式制度，被认为是组织制度的实质。在组织的实际运作过程中，非正式制度不仅比正式的规章制度更经常地被用来解决组织的事务，而且会作用于已经变革的正式制度部分，还有可能导致这些部分的异化。在社会或组织的变革中，我们经常看到移植来的先进制度出现“水土不服”的现象，原因就在于忽视了作为整体的制度所包含的复杂的嵌入关系。

研究作为学校变革基础的制度，需要在了解社会对学校的心理认同、对教育的一般看法等集体意识的基础上进行。成文的、正式的教育法律法规、方针政策、规则条例，与沉淀为社会或学校的集体意识中的教育思维与行为模式——这些思维与行为模式可能是作用于个体的教育行为上的信念，可能是一些惯例，也可能是心照不宣、不可言传的潜规则——共同构成了一个制度整体。

最后，从正式制度的实际效用分析，制度还有文本制度和现实制度之分。一般说来，正式制度有较明确的规定，能够用书面的形式表述出来。在现实中，大多数正式制度是以文本的方式存在的，所以我们把这些制度叫作文本制度。然而，制度上升为文本，仍只是一种名义上的制度，运行中的制度才是实际的，文本制度与现实制度两者之间并不相等，甚至有时相去甚远，名实完全不符。因此，人们判断一个组织的制度是否有效，除了要看文本制度是否完善外，更主要的是判断这个组织的制度实施机制，即现实制度是否健全。离开了完善的实施机制，任何制度都会形同虚设。

制度内在构成的层次性和复杂性启示我们，以制度为对象的分析方法也应具有层次性的特征。在研究中，我们既应重视对观念因素和文化因素的分析，把它们作为制度分析的基础；又要强调对宏观政治、经济、文化制度的分析，以明晰它们对各种具体社会制度产生的影响。在对学校制度安排的分析中，既要做好对其正式制度的分析，又不能忽视对其非正式的规范性行为准则的分析。而且，在研究中还应充分认识制度执行过程的复杂性，始终注意对制度实施机制的分析。

鉴于宏观政治、经济、文化等制度（正式或非正式制度）对农村学校变革的影响，我们已在前面做了简要分析，因此，本章主要集中讨论学校内部制度的状况及其对农村学校变革发展的推动抑或制约作用。