基础学力提升战略形成的背景

基础教育改革是一项重大的社会系统工程，需要社会各方面的支持。日本在基础教育改革过程中，非常注重改革政策的整体性与系统性。一方面将基础教育改革作为社会发展战略的组成部分，并使之与其他社会政策相辅相成；另一方面，充分保障基础教育改革政策系统内容的完整性和协调性，使学校制度政策、教师政策、管理政策、课程政策、教育经费政策等成为统一整体。日本基础教育政策从中央到地方包括国家立法机构国会制定的法律、内阁府发布的政令、内阁总理大臣发布的府令和文部科学大臣发布的省令、国家行政机关的人事院和委员会制定的规则、文部科学大臣和各种委员会以及各厅长官发布的告示和训令等以及地方议会制定的条例、地方行政机构的长官制定的规则、地方教育委员会制定的规则等。

日本政府历来重视通过教育战略促进国家发展，早在明治维新时期，政府把迅速追赶欧美先进国家作为国家目标，强烈要求教育为实现国家目标服务。为实现“邑无不学之户，家无不学之人”的普及初等教育目标，当时的日本政府就从学校制度、行政管理、教师要求、课程内容、财政经费等方面进行改革，实现了义务教育规模的扩大，促使日本学校、教员、学生数等年年攀升，实现了赶超欧美的目标，但这种强调效率、强求统一的功利性教育战略给日本教育的后续发展带来了深远的消极影响。

1990年，联合国教科文组织通过了《世界全民教育宣言》（以下简称《宣言》），向全世界提出了“全民基础教育”的理念。《宣言》的第一条明确指出：“满足基本学习需要”，即“每一个人（儿童、青年和成人）都应能获得旨在满足其基本需要的受教育机会。为了实现基础教育机会均等的目标，各国应该向所有儿童、青年和成人提供基础教育，不仅提供高质量的基础教育，而且减少基础教育上的差异”。《宣言》还在行动准则上提出了国家、区域和国际三级优先行动。就国家一级优先行动而言，各国首先要制订或更新综合的长期行动计划，创造良好的政策环境和调整各部门的政策，同时制定基础教育政策，以提高基础教育服务的针对性、质量和效率等。《宣言》的提出，在很大程度上影响了21世纪以来各国基础教育改革政策的制定和实施。

为了适应日本政治经济形势、产业结构的变化以及国家战略转型的需要，破解长期以来教育内部出现的众多问题，日本政府需要寻找战略突破口进行改革，而从基础教育改革入手，是日本教育战略的重要路径。在日本人的国民意识中，发展义务教育是国家义不容辞的责任，国家必须保障义务教育的教育机会均等，确保质量、无偿教育等基本原则不动摇，它关系到国家的兴衰存亡。在每一次社会变革的过程中，日本基础教育政策都会随之发生适应性变化以促进变革的进行。基础教育政策在制定过程中会带上政党、文部省、财界、产业界、商界、教师工会等组织相互作用的印记。在日本历史上三次教育改革实践中，日本基础教育的战略目标在不断升级，战略体系在不断完善。

第一次教育改革（明治维新-第二次世界大战结束）实现了普及义务教育的战略目标。明治维新时期，教育被赋予的重任和受到的重视程度是前所未有的。在整个明治维新过程中，自由主义思想与保守主义势力之间的此消彼长反映到教育政策制定的指导思想上主要为普及义务教育。

第二次教育改革（1947年-1971年）在和平和民主主义原则的指导下，实现了教育指导理念的改造，确立了民主主义和个人主义的教育价值取向，实现了日本基础教育的方向性转变。而在战后经济高速发展时期，基础教育改革又以能力主义为指导，以实现经济的快速增长为最终目标。值得一提的是，国家主义在当时的基础教育改革中占了上风。

第三次教育改革（1971年至今）是在新自由主义理念指导下，日本培养适应21世纪社会的新日本人和提高教育质量的教育宣言，是现代工业发达国家教育发展的一种具有创造性的尝试。“日本第三次教育改革的两个基本出发点，其中一个是为了适应社会的变化，一个即是为了矫正教育中存在的问题。”1980年3月，日本开始调整国家的发展战略，明确提出了以“科技立国”取代“贸易立国”的政策。“这就要求担负科技人才培养使命的教育要培养具有独创性和创新性的高层次、高水平的科技人才，而不是过去那种适合于吸收模仿的人才。”为适应这种变化，1984年，日本总理府正式设立了直属总理大臣的临时教育审议会（1984年-1987年）。为了有效地推进改革，还增设了“推进教育改革阁僚会议”、“推进教育改革本部”、“政府与自民党推进教育改革联络会议”三个推进机构。在日本前首相中曾根康弘的指导和关注下，临时教育审议会将教育的着眼点落在修改法律、改革制度、加强合理的文教财政预算、改进教育行政管理、通过审议会促进文教政策具体化等几个方面。在临时教育审议会的终结报告提出以后，为了将其中提出的改革建议付诸实践，日本内阁会议又通过了《关于当前教育改革的具体措施--推进教育改革大纲》，将初等、中等教育的改革作为其中的一项重要内容。

从1988年“教育改革元年”开始，日本开始有效地修订和实施了许多政策与措施，如修订《教育公务员特例法及地方行政法》、《学校教育法》、《教职员许可法》、《文部省组织令》、《关于确立和完善高中生国外留学制度的规定》、《关于归国子女入学制度弹性化的规定》等。此外，在1988年教育白皮书中，提出了日本今后教育向终身学习体系过渡的改革方向。临时教育审议会经过三年的调查审议，提出了四次审议报告，提出了日本21世纪的教育目标：培养有宽阔的心胸、健全的体魄和丰富的创造力的日本人；培养自由、自律与有公共精神的日本人，即为社会服务、遵守社会规范和法律秩序的日本人；培养世界中的日本人，即能在各领域为人类有所贡献和在国际社会上得到信赖的日本人。根据目标，颁布了新的教学大纲以及1989年的文教政策。日本临时教育审议会《关于教育改革的第四次咨询报告》指出：“当今，我国社会正面向21世纪，进入向成熟化、信息化和新的国际化发展的时期，其所带来的社会发展的可能性及所产生的问题，充分把握日本文化与日本社会的特性和变迁，应当成为这次教育改革的出发点。作为发达的工业国家，我国已经告别了明治维新以来的赶超型近代化时代，正在由成长阶段迈入成熟阶段。为了适应这一变化，必须重新认识传统的教育和科研模式。”

20世纪90年代，随着日本经济、社会与政治的发展，特别是小泉内阁上台以后，推行地方分权改革，改变了以往日本高水平教育政策的协商程序，文部省也随即结束了对教育政策的自律性改革。2009年，日本民主党上台。民主党的政策与自民党最大的不同，在于将迄今为止的“以物为中心的社会”转换为“以人为中心的社会”。为此，今后的方针是，在预算方面积极投资教育、福利，大幅度减少在制造业、建设业、土木业等的公共投资。作为创建“以人为中心的社会”的表现，民主党在政权公约中第一条就提出了实施比自民党多几倍的每个儿童每月27000日元的“儿童津贴”。每月27000日元被认为是日本每个孩子到高中为止平均所需费用。这是将儿童青少年教育的经济责任由国家、社会承担。

20世纪90年代以后，日本又进行了全面的教育改革。无论是教育改革方案的确定还是具体实施，日本政府始终发挥主导作用。不断更迭的日本政府的历届首相均站在国家发展战略的高度对教育进行统筹规划，把基础教育改革政策的制定和实施放在政府工作的重要位置，并积极引导全体国民积极参与和支持。1996年，桥本内阁将教育改革纳入政府的“六大改革”之中，教育改革成为国家整体改革的重要组成部分。1997年，文部省又制订了全面的教育改革计划，提出了教育改革的具体目标和时间表。小渊内阁也召集“教育国民会议”，探讨21世纪日本的教育发展方向和改革方针。毫无疑问，当前进行的教育改革，不仅对21世纪日本教育的发展，而且对21世纪日本社会和经济的发展，都将产生深远的影响。

针对急剧变化的社会形势，日本提出了基础教育的出发点是在宽松的环境中培养学生的生存能力。“培养学生的生存能力”是日本第十五届中央教育审议会在1996年6月发表的《展望21世纪我们教育的应有状态》中提出的，成为20世纪90年代以来日本基础教育改革的基本指导思想。生存能力包括能够与他人相协调，自律地进行社会生活的实践能力；能自主发现问题、思考并解决问题的能力；能够从他人角度思考问题、富有同感、理解之心及奉献精神；健康和体力充沛。为了提高学生的生存能力，日本采取了如下措施：加强家庭、学校、社会之间的联系，增强家庭与社区的教育功能。如1996年，文部省开始实施“学社融合推进计划”；增加学生的生活体验和自然体验；创设宽松的学习环境。值得一提的是，由于20世纪90年代整个社会大众化和民权意识的增强，以及新经济和新技术对人才的挑战越来越明朗，教育领域的“个性化”、“多样化”改革深入教育各个领域，特别是教育结构领域的多样化改革已经初见成效。目前改革仍在进行之中，基本的趋势是继续推行“个性化”和“多样化”原则，在轻松愉快的教育环境中培养学生21世纪的“生存能力”。

新世纪以来，日本政府已把义务教育提高到国家战略的层面，认为创造世界最高水准的义务教育是全社会对下一代的责任。日本中央教育审议会认为，教育担负着儿童在成长发育阶段培养其必不可少的学力、体力和道德性的重任，“它一旦失败，将动摇国家、社会存在与发展的基础”。日本政府与国民相信，义务教育的充实和完善可以说是防止社会阶层分化的安全机制，是立国之本。解决教育上产生的各种问题，把义务教育提高到国家战略的层面，创造世界最高水准的义务教育是全社会对下一代的责任。