人力资源发展视野下的教育发展

在1994年以来的国家宏观改革与发展战略中，教育的改革与发展被视作国家人力资源发展战略的核心组成部分。教育战略以跨部门协作、服务于人力资源发展的方式，一端系着这个国家的去种族主义和社会公平、民主的理想，另一端连着化解长期困扰国计民生和经济发展的失业潮与技能荒的希望。南非教育改革与发展战略的定位与基本思路在新南非的首个宏观国家发展战略——1994年的《重建与发展计划白皮书》（Reconstruction and Development Program, RDP）中就已经显露了雏形。RDP提出了新南非五个中长期的发展重点：满足人民的基本需求，城乡发展（落后地区的基建和公共服务），人力资源发展，民主化与机构改革，以及经济的重建。（Parliament of the Republic of South Africa.White Paper on Reconstruction and Development［R］. South Africa: Parliament of the Republic of South Africa, 1994: 12.）在围绕这五个重点展开的计划中，新政府对人力资源发展的认识反映了其对教育改革与发展的角色定位和政策方向。RDP中的人力资源发展是与社会的民主化和劳动力市场的优化紧密相连的。在民主化进程中，首当其冲的便是政府部门的改组和政府职能的转变。只有政府具备广泛的代表性并且具有较高的工作效率，才能够有效地引导和推动RDP的实施，进而为普通的南非人创造民主决策和平等参与公共事务的机会。然而，政府的改组除了需要机构和制度的调整之外，公务人员队伍的更新和素质提高也是一大挑战，尤其是还有相当一部分即将走上管理岗位的黑人在过去的种族主义时代里并没有接受过足以令其胜任新职责的高质量教育。除了公务员队伍的素质有待提高之外，种族主义时代未受过良好教育的大多数民众也迫切需要提高教育与文化水平，唯其如此，方能增强参与民主的社会生活、多元文化表达和在现代社会中谋生的能力。解决经济发展与劳动力市场之间的矛盾是促使南非政府重视人力资源发展战略的另一个重要的目的。种族主义时代对黑人教育的歧视和脑体分离的教育与培训模式造成了南非的劳动力市场在供需之间的长期不平衡，既加剧了失业，也限制了产业发展的潜力。因而，技能与劳动力市场的改革被视作南非经济重建的关键之一，而人力资源的发展在其中的意义无疑是非常重要的。在RDP中，南非政府将教育与培训发展的问题打包在了人力资源发展的问题之中，强调教育与培训的全民与终身性质，提出了“要融合各方的力量，改组教育与培训，形成从学前教育开始的终身学习的理念”（Parliament of the Republic of South Africa.White Paper on Reconstruction and Development［R］. South Africa: Parliament of the Republic of South Africa, 1994: 9.）。同时又指出了应该“通过连贯协调的人力资源发展政策来聚焦技能获得的问题、在职劳动力技能水平提升的问题，以及过去被剥夺了学习机会的弱势群体的受教育问题，要通过国家资格局（South African Qualifications Authority, SAQA）的设立和国家资格框架的建设来打通教育与培训之间的隔膜，满足劳动力市场对技能人才的需求”（Parliament of the Republic of South Africa.White Paper on Reconstruction and Development［R］. South Africa: Parliament of the Republic of South Africa, 1994: 26.）。教育与培训的发展通过推动人力资源发展的方式连着公平，牵着民主，系着发展。

在从种族隔离社会向后种族隔离社会过渡的20世纪90年代，南非政府真正的工作重心主要还是停留在制度层面上的去种族主义改造，为迎接后续深入的改革与发展建立新的基础。因而尽管制定人力资源战略的设想在新政府成立伊始就提上了日程，但是跨部门的《南非人力资源战略：为了所有人更加美好的生活而全民工作》（Human Resource Development Strategy for South Africa: A Nation at Work for a Better Life for All）直到2001年才由教育部和劳动部联合推出。跨部门协作的人力资源战略最终指向三个方面的宏大目标：改善南非的人类发展指数（Human Development Index, HDI），减少财富分布的不均衡与建设一个更加具有包容性的社会，以及在国际上提升南非的经济形象、改善投资者印象。（Ministry of Education, Ministry of Labour. Human Resource Development Strategy for South Africa: A Nation at Work for a Better Life for All［R］. Pretoria: Ministry of Education and Ministry of Labour, 2001: 10.）为了这三方面宏大目标的实现，南非政府试图在人力资源战略的框架下，建立起跨部门的信息交流与协同规划机制，从而将作为人力资源发展基础的普通教育与培训，直接位于人才供应端的继续教育与培训和高等教育与培训，位于人才需求端的劳动力市场，以及国家的研发创新体系有机地融为一体，整体协调推进（见图3.1）。

图3.1 南非人力资源战略结构

引自：Ministry of Education, Ministry of Labour. Human Resource Development Strategy for South Africa: A Nation at Work for a Better Life for All［R］. Pretoria: Ministry of Education and Ministry of Labour, 2001: 12.

2001年版的人力资源发展战略是南非在探索适合本国国情的人力资源发展道路过程中的初步尝试。在其指导之下的改革实践虽然取得了一定的成果，但是总体而言却并没有达到预期的成效。（The Government of the Republic of South Africa. Human Resource Development Strategy for South Africa （HRD-SA）: 2010—2030［R］. Pretoria: The Government of the Republic of South Africa, 2009: 12.）2001年版的战略搭建了框架，但却是在各方面的条件尚不成熟的环境下实施的。信息管理体系的不健全导致了预测和决策缺少可靠的依据，政府不仅对劳动力市场的需求信息掌握不全，而且对教育与人才培养体系的规模和质量的了解也比较粗略。教育部系统地整理出版教育统计报告始于2001年，而统计数据最早只能追溯到1999年。这份由教育部的教育管理信息系统（Education Management Information System, EMIS）负责，早期被称作《南非教育统计概览》（Education Statistics in South Africa at a Glance），而后改称《南非教育统计》（Education Statistics in South Africa）的年度报告主要涉及初、中等的普通学校教育和公立高等教育，对于中等职业技能教育的统计数据则既不可靠，又非常简略，以至于迈克尔·科瑟（Michael Cosser）领衔的联合研究团队2010年受命于新成立的南非高等教育与培训部，对继续教育与培训学院进行摸底调查的时候，竟拿不出准确的数据来说明南非中等职业技术教育的确切规模，而只能依靠对不同来源的统计资料进行筛选与综合。（Cosser M., Kraak A., Winnaar L., et al. Further Education and Training （FET） Colleges at a Glance in 2010: FET Colleges Audit［R］. Cape Town: HSRC, 2010: 49.）在当时由劳动部主管的在岗（workplace）技能培训类项目方面，数据的统计也比较分散，尤其是没有能够与教育部主导的教育与培训项目进行有效的信息与资源共享。除了信息管理体系的问题之外，新成立不久的各个政府部门当时还都在各自的摸索当中，而人力资源发展战略对部门与部门之间的协调机制的规定在操作性上也存在缺陷。此外，南非的教育与人才培养体系在姆贝基时代总体上处在一个较大的调整与变革期，尤其是中等职业教育、高等教育和在岗技能培训都正经历着重大的结构调整。各个系统内部的改革与发展策略存在着诸多的不确定性，自然也就无法奢望有效的跨部门协调了。

在2001年版的人力资源发展战略出台8年之后的2009年，当《南非人力资源发展战略（HRDSA）：2010—2030》［Human Resource Development Strategy for South Africa （HRDSA）: 2010—2030］出台的时候，南非的经济形势相较20世纪90年代后期已经经历了一个相对较快增长的阶段，公共财政投入也有了较大幅度的增加，相关领域的机构和制度建设也日趋完善。然而，贫困问题、收入分配不均问题、社会融合远未实现的问题、各类人群之间持续存在的不平等问题，以及全球化对国民经济的冲击依然是南非经济、社会发展中所面临着的主要挑战。（The Government of the Republic of South Africa. Human Resource Development Strategy for South Africa （HRDSA）: 2010—2030［R］. Pretoria: The Government of the Republic of South Africa, 2009: 6—7.）新版本的人力资源发展战略既不是对2001年战略的否定，也不是在2001年战略完成了既定任务的基础之上针对新问题而启动的全新战略。它实际上是在对2001年战略的成败得失进行反思的基础之上，在经济与社会环境和政府的管理体系得到了一定程度的优化之后，基于对南非改革与发展中所面临的问题与矛盾更加清晰的认识而对2001年战略所做的调整、完善和具体化。

人力资源发展并不是依靠单个部门的努力就可以实现的，这一战略试图通过提出发展目标，建立跨部门合作与社会各界共同参与的机制来统筹人才培养与人的发展问题，并且将其与国家的宏观经济发展和社会进步结合起来。南非在2009年的人力资源发展战略中预设了20年内的15个优先发展的战略目标。其中，除了第八项涉及人才的跨境流动，最后的五项从国际比较的角度预想了南非通过人力资源发展战略所要取得的比较优势之外，其余的九项目标都是直接针对教育与培训的发展提出的要求，可以进一步地将其归为以下的几个方面：扩大教育投资（目标5），将普及教育的年限向上向下延伸（0—18岁）（目标1、3），普遍提高民众的教育与技能水平（目标2、4、9），追求教育与培训结果的公平，以及强调教育与培训的效率与有效性（目标10）。这些目标对于南非教育战略的指导意义也是显而易见的。

表3.1 南非人力资源发展战略20年战略目标框架

引自：The Government of the Republic of South Africa. Human Resource Development Strategy for South Africa （HRDSA）: 2010—2030［R］. Pretoria: The Government of the Republic of South Africa, 2009: 18—19.

南非的人力资源发展战略依靠一套复杂的协调机制来推动。在决策层面上：在国家一级，由内阁投资与就业委员会（The Cabinet Investment and Employment Committee）下的人力资源分会（HRD SubCommittee）作为最高的决策机构。在省一级（南非政府强调中央与地方的合作治理，各省留有的权力较大。），也要求在省政府的执行委员会（Provincial Executive Council）中建立相应的分支来对本省的人力资源发展负责。总统协调委员会（President’s Coordinating Council）则在政府间居中协调。在工作层面上：国家一级由教育部、劳动部、科技部、贸工部、公共服务与管理部、省及地方政府部、国家财政部与总统办公室（2010年祖玛政府机构调整后，文中涉及的相关部门的名称和职能有一些变化。）的行政总长（DirectorGeneral）们组成工作组；在省一级，省政府各个相关部门的行政首长们（Heads of Department）也被要求结成类似的协作关系。国家与各省之间在工作层面上的协调也是由总统协调委员会来负责的。利益相关方的广泛参与是南非人力资源发展战略所倚重的协调机制中的重要组成部分。除了各级政府部门之外，劳工界、商界、高等教育界，以及除此之外的其他利益相关方都被囊括在了人力资源发展战略的协调框架之中。在总统办公室领导下的南非人力资源发展委员会（HRD Council）、人力资源发展工作组（HRD Technical Working Group）以及作为常设机构的人力资源发展秘书处（HRD Secretary）都将吸纳各界代表的参与。在省一级则会建立起技能发展论坛（Provincial Skills Development Forum）来推动本省的人力资源发展战略的制定与实施。除此之外，作为南非重要的政策协商机制的国家经济、发展与劳工委员会（National Economic, Development and Labour Council）也被要求要为人力资源发展战略的推进发挥作用。特别值得一提的是：在南非的人力资源发展战略推进体系当中，原先的实际牵头单位是教育部与劳动部两个部门，但是随着2010年祖玛政府机构改革落地，分拆教育部为基础教育部和高等教育与培训部，并且将原先属于劳动部的技能培训管理职能也划归新成立的高等教育与培训部之后，南非人力资源发展战略的牵头单位也随之变为高等教育与培训部。这次改革所带来的不仅仅是部门职能上的变化，更具意义的是此次改变试图令教育管理部门能够直接触碰到劳动力市场的脉搏，并且把一部分部际协调的任务转变成部内协调，有利于明确责任，推动人力资源发展战略的进一步整合。