教育政策概念的规范化探讨

教育政策一词在现实的教育教学活动中和教育学理论著作中出现的频率相当高。鉴于它的重要性和该词使用的广泛性,教育政策理应早就成为教育理论界和教育管理学关注和探讨的一个重要领域。然不知何故,教育政策研究却迟迟未能纳入议事日程。^[2]在《全国教育科学“九五”规划课题指南》中,也没有安排这方面的专题研究项目。这里只对教育政策的概念做一初步分析,目的是希望社会各界都来重视该问题的研究。

一、对两种教育政策定义的简要分析和评价

在我国公开发表的各种教育论著中,尽管直接以教育政策为题的专门性研究寥若晨星。但是,人们在探讨某些重大的教育理论和现实问题时,还是或多或少地附带地论及了教育政策,提出了对该问题的有关看法。这是我们研究教育政策的一个重要基础。在这些看法中,有一种观点是把教育政策与一般政策联系起来考虑的,其大前提就是,教育政策是一般政策中的一个部门政策,它们之间是特殊与一般的关系,教育政策的定义能从既有的政策定义中演绎出来。譬如,我国教育理论界从政策是“国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动依据和准则”^[3]这一概念出发,将教育政策界定为“党和政府在一定历史时期为教育工作制定的基本要求和行动准则。”^[4]华东师范大学叶澜教授说得更直截了当,“政府或政党制定的有关教育的方针、政策,主要是某一历史时期国家或政党的总任务、总方针、总政策在教育领域内的具体体现。”^[5]这种观点在国外也不乏知音。美国教育政策问题专家彼得森（P.E.Peterson）就是很有影响的一位。他曾宣称：“教育政策的制订与其他政策相比并没有更多自由……并没有令人折服的理由根据说明教育政策有如此显著的特征和区别,以至于对它们的研究需要特殊的分析,特别的概念,或者特殊的方法。”^[6]

一般而言,这种观点把教育政策看成是政策体系中的一个分支,是构成总体政策的有机组成部分,重视它们之间的共同性、联系性,应该说这是正确的,本无可非议。但如果满足于此,就可能于事无补,就会束缚人们的进一步思考。这些年来,我国教育政策研究一直在这一水平上徘徊不前而难以深入下去就是一例。

实际上,教育政策要从一般政策中分离出来,并成为一个相对独立的研究领域,已是一种必然趋势和客观事实。简单地用一般政策理论来解释各种生动、复杂的教育政策问题,既显得力不从心,也过于浅尝辄止。美国学者柯伯思（F.S.Coombs）在论及教育政策研究应成为一个独立领域时,曾提出三点理由：一是教育政策的制定极为复杂,有成千上万的人要参与这项令人眼花缭乱的制定工作,有特定的制定程序和专门术语,内容广泛而多变。要了解教育政策的本质,没有专门的研究将是非常困难的。二是大多数公民对教育系统都有一定的接触,都相信自己对教育系统有特殊的了解。对公立学校的管理有一种亲自参与的欲望。这种情况在其他一些政策领域（如国家国防机构和公共福利系统）却是很少发生的。三是教育领域的权力相当分散。有人在讨论教育管理系统的特点时,指出教育管理系统是一个松散的组织机构体系,这是很有道理的。教育领域中的权力不像层级节制的军队组织、政府部门那样相对集中,这一状况无疑增加了教育政策的难度和复杂性。^[7]柯伯思的这些意见,对我们重视和思考教育政策的特殊性,或许有所帮助,并促使我们开展这方面的有关研究。

另一种观点是把教育政策看成是一个静态的“结果”,是国家制定和颁发的方针、法律、纲要、决定、通知、规划、规定、意见、办法、条例、规程、细则、纪要等等各种文件的总称。这种观点在解释教育政策的内涵时,并不直接回答教育政策是什么和应该是什么,而是采用列举的办法,将一个国家所制定的各种教育政策,诸如基础教育政策、职业技术教育政策、普通高等教育政策、成人教育政策、师范教育政策、少数民族地区教育政策、农村教育政策、城市教育政策,等等,尽可能全面完整地描述出来。这种观点有两个优点：一是便于人们对某一国家、地区的教育政策形成一个总体的认识；二是客观的描述方法可以使研究者在研究过程中,尽量避免因先入之见所带来的负面影响。但不足也是显而易见的,主要表现为教育政策的内涵深藏于方方面面、多种多样的教育政策之中,令人难以把握。而且,在描述得似乎有些繁琐的大量内容中,并没有明确指出教育政策的实质和特点。

二、界定教育政策概念的几个关键性条件

从前面的讨论来看,我们是否可以提出这样的一种观点,即在尚不引人注目的教育政策定义中,开始暴露出一些较大的意见分歧。按照美国学者索尔蒂斯（Soltis,J.F.）的意见,在现有的教育政策定义中,有些属于规定性定义,有些属于描述性定义,相比而言,纲领性定义就较少见了。^[8]我认为,对教育政策不论是下什么性质的定义,首先都要弄清教育政策本身的一些最基本的问题,这是界定教育政策的必备条件。这些最基本的问题主要包含四个方面的内容：

一是关于教育政策的主体问题。主体主要解决教育政策的所属问题,即明确是谁的政策,是谁制定的政策问题。在建国初期,我国普遍习惯于将教育政策看成是党的教育政策,教育政策的主体即是带领中国人民进行社会主义改造和建设的中国共产党。当时,由于政府部门组建不久,管理国家和教育事务的经验不足,而党在长期的革命斗争中积累了丰富的行政管理经验,因此,中国共产党就自然而然地成为教育政策主体的主要乃至是唯一的力量了。在那个时期,把教育政策等同于党的教育政策是可以理解的。随着社会主义建设事业的不断发展,党政关系的逐渐调整和合理化,政治体制改革的不断推进,教育政策的主体开始由单主体（中央和地方党委）向“三位一体”的复合主体（中央和地方党委、人民代表大会及政府三者有机结合）转化。今天,有人将教育政策的主体进一步扩充为“政治实体”,主张教育政策的主体除执政党系统和国家机构外,其他的一些政治团体也是教育政策的主体。这种观点较之复合主体说更周全。不过,鉴于我国的特定历史文化背景和政治、文化体制的社会主义特色,我认为,政治实体在我国主要是指：（1）中央和地方各级党委；（2）各级人民代表大会（主要是其中的教科文卫委员会）；（3）政府（主要是其中的各级教育委员会）。

二是关于教育政策的客体问题。客体即教育政策的对象问题,主要解决教育政策的目标和适用范围,回答对谁或对什么事物产生影响的问题。它既可以是人,如《关于严禁使用童工的通知》、《高等学校招收定向培养研究生暂行规定》、《残疾人教育条例》等政策就直接与人员的使用、培养有关；也可以是事,如《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国学位条例》等政策就直接关系到教育事业能否健康有序地发展；还可以是物,像《教育部部属高等院校物质仓库管理办法》这类政策就直接影响到物质装备的使用效率和效益。

三是关于教育政策的运行过程问题。教育政策只是一种静态的文件组合呢?还是应包括其在实际生活中的具体运行情况?关于这一点,我支持后一种意见。事实上,教育政策的真实执行状况,不仅是构成教育政策整体的一个非常重要的组成部分,而且更能准确地反映教育事业的实际水平和进展。毛泽东对此曾有明确的论述。他说：“政策是革命政党一切实际行动的出发点,并且表现于行动的过程和归宿。”^[9]教育政策的这一特性,要求我们在开展教育政策的理论研究工作时,诚然要重视使用（也离不开）以静态形式表现出来的各种文件,但更要耐心考察和研究它们的具体执行、落实情况。不重视后者,教育政策研究就有可能被假象所迷惑。例如,我们研究中国20世纪二三十年代的督导制度,如果仅以当时教育部公布的《督学规程》、《督学办事细则》等有关文件为依据,就很可能对当时的督导制度做出过高的估计,得出不符合实际的结论。实际上,那时的情况究竟怎样呢?陶行知的评价是,20世纪20年代教育部的政策“只剩一纸空文”,“活动几乎完全停止”。^[10]因此,把过程包容于教育政策概念之中,突出其动态性就具有了重要的意义。在这方面,美国学者安德森（Anderson,J.E.）对政策所下的定义具有重要的参考价值。他是这样定义政策的,“政策是一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者,为处理某一问题或有关事务而采取的。”^[11]

四是关于教育政策发生作用的性质和方式问题。关于该问题,从目前所收集到的材料来看,可说有较大的意见分歧。有人认为教育政策是国家教育活动的方向和教育发展的目标；也有人认为教育政策是对教育事业的统筹规划、发展方向所制订的指导原则；^[12]还有人认为教育政策是一系列措施和办法的集合。^[13]我认为,教育政策是为了实现一定时期的教育目的和任务而确立起来的行动依据和准则,这才是教育政策发生作用的真正性质和方式。教育政策是有明确目的的,是为了解决某类问题、实现某种目的而制定和实施的,具有鲜明的价值倾向性,没有目的性的教育政策是不存在的。教育政策在指导、解决各种重大的教育问题的过程中,总是以一系列的行动依据和准则的方式,来有效地调节教育与外部社会之间以及教育内部之间的各种关系,从而调动各个层次、方面的积极性,促进教育事业快速地健康地发展。

基于上述分析,我们可对教育政策的概念做出如下的规定：教育政策是一种有目的的动态发展过程,是政党、政府等政治实体为实现一定历史时期的教育目的和任务而规定的行动依据和准则。

三、教育政策与教育方针、教育法律的关系

教育政策与教育方针

人们常常把教育方针和教育政策连在一起使用,它们之间究竟是什么关系呢?弄清这个问题,对进一步明确教育政策的内涵有重要价值。

关于教育方针,建国以来我国理论界有过多次争论。20世纪八九十年代以后,这种争论转向对教育方针本身的理性分析,讨论的学术气氛和理论深度明显地增强了。目前,我国学术界对教育方针有两种较有影响的说法。一种认为教育方针是“国家和政党在一定历史阶段提出的教育工作发展的总方向,是教育基本政策的总概括”。^[14]另一种认为教育方针是“国家在一定的历史时期,根据社会经济发展的需要,通过一定的立法程序,为教育事业确立的总的工作方向和奋斗目标,是教育基本政策的总概括”。^[15]这两种说法有细微差别。譬如,在教育方针的制定主体上,前者认为是国家或者政党,后者只提国家。另外,后者还特别提出依据立法程序来制订教育方针,使之反映到有关教育的法律中去。不过,这两种意见从整体上看还是一致的。它们都强调教育方针是有关教育工作的总方向,是教育基本政策的总概括。从上述有关教育方针的两个定义中,我们不难得出这样一个结论：教育方针与教育政策并无实质区别,本质上同属一个理论范畴,都是代表一定集团、阶层、阶级利益的政治实体所确立的行为规范和行动模式。教育方针是各种类型的教育政策中的一种重要的表现形式,寓于体系之中。人们之所以经常把教育方针置于教育政策之前加以连用,除习惯的影响外,主要是由教育方针作为一种教育政策的特殊性即最基本政策的总概括属性所决定的。

另一方面,教育方针和教育政策又有区别,混淆这种区别,会使教育方针、政策的执行工作发生困难乃至失误。这种区别主要有：（1）从内容上看,教育方针主要是规定教育的性质、目的以及实现教育目的的基本途径。相比而言,教育政策的内容则广泛得多。它可以是有关全国范围内的共同性问题,也可以是某一省市所面临的局部问题。因此,我们认为教育政策包含了教育方针,教育方针是一种特殊的教育政策。（2）从特点上看,教育方针一旦形成就具有了比一般教育政策更鲜明的原则性、稳定性,在某一历史时期,教育方针只有一个。而教育政策却有较大的变通性和灵活性。而且,在现实复杂的教育工作中,可以同时存在多个教育政策。教育政策通常是以一种体系的形式予以表达和发挥作用的。（3）从主体上看,制定教育方针的主体级别高,一般是由政党和国家的最高领导机关承担这一责任。而制定教育政策的主体级别差异较大,既可以是中央级的领导机关,也可以是地方权力机构和政府部门。

教育政策与教育法律

我国对教育政策与教育法律关系问题的认识,是与法学界对政策与法律的讨论分不开的。20世纪50年代,法学界就开始研究这一问题。到20世纪80年代,法学界在一些重要问题上达成了某些共识,但也不能说所有问题都得到了圆满解决。教育界讨论教育政策与教育法律的关系,无疑受到了这种总的背景的影响,但也有自己的特色。

一般来说,20世纪80年代以前,我国教育工作中只讲教育政策的重要性,强调用教育政策来处理各种教育问题。至于依法行事、执法必严和违法必究等观念和行为,严格地说,应是20世纪80年代以后才逐渐形成的。众所周知,我国最早的教育法律《中华人民共和国学位条例》,是在1980年才通过的。^[16]在这以后,我国才先后起草和颁布一些有关教育的法律。我国教育立法工作起步较晚,固然有多方面的原因,但一个重要的方面就是没能处理好教育政策与教育法律的关系。长期以来根植于社会中的某些错误观念（诸如,教育政策高于教育法律,有了教育政策,就没必要有教育法律,等等）,严重妨碍了教育事业的发展,有必要加以澄清。

我们认为,教育政策和教育法律有联系的一面,也有不同的一面。其联系主要是：（1）教育政策是制定教育法律的一个基本依据,教育法律是教育政策的具体化、条文化和定型化。因为,教育政策反映了一个国家的特定的政治、经济文化发展要求,体现了掌权阶级的教育意志和需要,任何教育法律的制定和实施都必须以此为根据。教育法律是在教育政策的指导下,并在教育政策实践中,通过总结成熟经验和认识而形成的,它与那些具有长期稳定性、对全局有重大影响并在实践中获得了巨大成功的教育政策有直接的关系。因此,有人说,教育政策是教育法律的雏形,教育法律是法律化的教育政策,这个说法是有道理的。（2）教育法律一旦确定之后,又对教育政策产生影响和制约,教育政策应有利于教育法律的执行,不能与教育法律相抵触。当两者发生冲突时,应以教育法律为准绳,依法行政。那种认为政策高于一切的想法是有害的。

另一方面,教育政策与教育法律在其社会规范、制定主体等方面又表现出一些差异,它们各有自己所强调的重点和侧重的方面：（1）制定者和执行者不同。教育政策是政治实体制定的。在阶级社会里,各阶级的政党都可以有自己的教育政策,但却不能有自己的教育法律。只有掌握了政权的阶级才能通过国家权力机关把自己的教育主张上升为教育法律。在我国,义务教育法、教师法、教育法都是由全国人民代表大会及其常委会制定的。与教育政策相比,教育法律制定的程序更严格,从而有力地保证了教育法律的严肃性和权威性。从执行机关上看,教育政策的执行者是各级党政机关,而教育法律的执行者是国家机关。（2）执行方式不同。教育政策通常依靠行政权威,运用号召、宣传、教育、解释、鼓动等方式贯彻。而教育法律在执行过程中主要是靠国家的强制力来规范人们和团体的行为,对于违法者要予以法律制裁。另外,教育政策在执行中强调及时性,提倡创造性,允许人们在解决实际问题时因地、因事、因人而异。而教育法律则强调统一性和规范性,否认灵活变通,任何人和部门都不得离开法律的轨道而自行其政。

【注释】

[1]原文发表于《湖北大学学报（哲学社会科学版）》1999年第1期。

[2]张新平.教育行政研究的困境与出路［J］.上海教育科研,1996（4）.

[3]辞海［M］.上海：上海辞书出版社,1979：3355.

[4]张焕庭.教育辞典［M］.南京：江苏教育出版社,1988：763.

[5]叶澜.教育概论［M］.北京：人民教育出版社,1991：148.

[6]那格尔.政策研究百科全书［M］.林明,龚裕,译.北京：科学技术文献出版社,1990：442.

[7]那格尔.政策研究百科全书［M］.林明,龚裕,译.北京：科学技术文献出版社,1990：442—443.

[8]瞿葆奎.教育与教育学［M］.北京：人民教育出版社,1993：31—37.

[9]毛泽东选集（合订本）［M］.北京：人民出版社,1964：1181.

[10]陶行知全集：第一卷［M］.长沙：湖南教育出版社,1984：514.

[11]安德森.公共决策［M］.唐亮,译.北京：华夏出版社,1990：4.

[12]兰秉洁,刁田丁.政策学［M］.北京：中国统计出版社,1994：58.

[13]平家益德.世界教育辞典［M］.黄德诚,译.长沙：湖南教育出版社,1989：241.

[14]中国大百科全书·教育卷［M］.北京：中国大百科全书出版社,1985：159.

[15]吴畏.教育方针的理论与实践［M］.石家庄：河北教育出版社,1990：2.

[16]宪法中有关教育的规定仅是条款,不能用宪法来代替教育法。从宪法到教育法还有很长的一段路要走。