加强教育宏观调控深化教育行政体制改革

一、教育宏观调控的必要性和重要性

教育宏观调控,是指国家运用适当手段,对各级各类教育事业进行全局性和综合性的协调和干预,及时纠正教育活动中发生的各种偏离教育方针、政策、目标及政府教育意图的倾向和行为,防止教育事业出现重大的结构性失衡和动荡,保证整个教育事业持续、稳步地发展的这样一系列有目的的连续活动。教育宏观调控是现代国家社会综合管理职能的一个重要组成部分。

加强教育宏观调控,是当今世界各国教育行政体制改革的普遍趋势。发达的市场经济国家,不论实行何种经济运行模式,采用何种教育行政体制,建立和健全教育宏观调控是它们表现出来的共同特征。譬如,美国是一个典型的有调节的市场经济模式国家。它强调充分发挥市场机制的作用,政府对市场只进行有限的事后补救性干预,在教育行政体制上实行地方分权制,具体管理教育的责任和权力在各州。但20世纪50年代以后,美国逐渐加强和扩大了联邦政府对教育进行宏观调控的权限和范围,如20世纪60年代,联邦政府出于改善南部地区教育状况的目的,制定了教育拨款的倾斜政策,使人口不到全国三分之一的南部,获得了全国45%左右的联邦教育拨款。另一典型事例是美国20世纪80年代进行的教育管理改革。1981年,里根执政以后,联邦政府采取了不干预教育事务的消极政策,改对教育起直接导向作用的联邦专项教育拨款为整批经费资助。联邦政府的教育管理改革举措,给20世纪80年代美国教育改革带来了诸多问题。由于联邦政府教育宏观调控职能的削弱,各州的自主权和独立性大幅度提高。各州教育改革各行其是,不仅使得联邦教育政策贯彻不下去,反而扩大了州际间教育的不平衡,美国联邦教育部统计中心（NCES）的资料表明,各州的教育投入数额高低不等,相差很大,有的州（怀俄明）的教育投入比例占该州财政总支出的78.1%,而有的州（内布拉斯加）却不到1.2%,州际间的教育投入的过于悬殊,使得教育的地区性差异越来越大,降低了教育的整体质量。特别要强调的是,随着联邦政府逐渐退出教育舞台,企业界人士接踵而至,他们在慷慨解囊相助本地教育的同时,也以鲜明的功利目的插手学校的课程设置和培养目标。针对此类问题,20世纪80年代末期以来,联邦政府开始重新调控学校教育的内容,强调专项教育拨款的导向功能,重视重大问题的决策性研究和州际间教育状况的比较研究,恢复了放权之前的各项政策,进一步加强了联邦政府对教育事业发展的宏观调控职能。鉴于联邦政府与州政府权力关系的变化及其在教育事业中的角色特征,美国有学者将联邦政府在教育中的角色变化划分为三个大的阶段,即双重联邦主义（dual federalism）时期、国家联邦主义（national federalism）时期和新联邦主义（new federalism）时期。美国教育的最初150年基本上属于双重联邦主义,这个时期联邦的教育作用是被动的。罗斯福上台执政以后一直至20世纪70年代末是国家联邦主义时期,这一时期国家在教育的各个领域的作用被明显地加强了。20世纪80年代和90年代是新联邦主义时期,这一阶段的初期,联邦政府在教育方面的整体作用有所减弱,但后期通过“国家标准运动”（national standards movement）,联邦政府在教育中的功能反而有所提升。^[2]

加强教育宏观调控职能是我国建国后历次教育行政体制改革反映出来的一个重大问题。建国后,我国教育行政体制改革有三次较大的举动（这里不包含“文化大革命”中的所谓“改革”）。一次是1958年至1959年间的教育行政体制改革。这次改革的主要目的是为了解决中央集权的过分化和向地方分权的问题,其标志是1958年中央下发了《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》和《关于教育事业管理权力下放问题的规定》两个重要的文件。但是,由于没有来得及认真研究各级教育管理组织的职能,特别是有关中央的教育宏观调控职能,加之地方政府和地方教育管理部门又缺乏管理教育、尤其是高等教育的经验,导致了地方脱离经济现状盲目发展教育、特别是高等教育的弊端。建国初期,我国高等院校大约保持在200所左右的水平。例如,1949年全国有高等院校205所,1950年调整为193所,直到1957年高校数量的增长都极其缓慢,只有229所。但随后三年高等院校的增长速度却快到了令人吃惊的地步。1958年、1959年分别增长到791所和841所,1960年更是达到了历史最高水平,猛增到1289所。高等院校的这种“大跃进”,尽管与当时的社会政治背景有关,与解放后很长一段时间一直将发展速度问题看成是社会主义革命胜利之后摆在我们面前的最重要问题,甚至把它看成是社会主义优越性的重要标志的观念有关,但这也与我们缺乏实际的教育管理经验,对教育管理的本质及职能缺乏研究不无联系。第二次是1961年至1963年间进行的教育行政体制改革。这次改革的主要目的是试图纠正第一次改革带来的诸种弊端。然而,由于对中央、地方、学校之间的关系深入研究不够,致使我国教育行政体制又简单地回到第一次改革前的老路,进一步加剧了原有的中央集权过分化问题。十一届三中全会以来进行的,以《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革与发展纲要》为标志的教育行政体制改革是第三次改革。这次改革的根本目的是要逐步建立起以国家宏观调控为主导,社会各界共同办学,学校自主办学治校的新体制。这次改革在其初期,也曾产生过一些类似第一次改革出现的混乱现象,如盲目建新校和学校盲目升格问题。总之,建国后迄今,我国教育行政体制改革问题之所以屡屡不断,教育管理权力时收时放,其中很重要的一个原因就是中央缺乏健全的强有力的教育宏观调控体系。

加强教育宏观调控是保证教育的公平与效率、全面发挥教育功能的重要手段,也是落实教育优先发展的战略地位、合理配置教育资源、实现社会人才供给的大体平衡和教育机会均等的重要措施。J·洛指出,由于人人要求得到均等的受教育机会,社会需要国家保证全国人民平等地接受教育的权利,社会压力促使中央政府要加强对教育的管理。J·洛强调,“中央统一规划,提供资金和负责管理,显然是达到公平分配资源、统一标准和国家体制一致的先决条件。”^[3]任何国家都有与其性质和社会制度相符的教育目的,都要提出育人的规格和要求。我国宪法规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”这种全面发展的人要有社会主义觉悟、有文化、有健康的体魄。作为促进个体全面发展的教育活动,既要反映社会的需求,又要符合个人身心发展的规律,并以此促进个人的身心发展。教育有满足社会和个人多方面需求的特性,任何片面强调教育某一功能而忽视其他功能的做法都是教育规律所不允许的。加强教育宏观调控体系建设的意义就在于,通过制定一整套有利于受教育者健康成长的基本学制,学校设置及招生总量目标、学校人员编制标准、教师资格和教职工基本工资标准等制度,指导、调节各级各类学校的教育活动,从而确保教育的公平、公正,以及全面提高教育教学质量。

改革开放以来,我国政府在发展经济的过程中深感教育的重要性,党和国家政府在历次重大的政策、报告、法律中都反复强调,“把教育摆在优先发展的战略地位,努力提高全民族的思想道德和科学文化水平,是实现我国现代化的根本大计。”要落实教育的战略地位,最根本的措施就是增加教育投资。我们知道,教育投资不只是一种社会开支,还是一种会产生长期效益的经济和政治投资。教育的发展有助于同贪污腐败、失业、精神污染、民族冲突等所有不稳定因素作斗争。必要的教育投入是所有国家和地区经济和社会长期发展的一个必不可少的条件。每个国家、每个政府都有责任确保教育经费特别是其中的国拨经费这一块,应随经济的发展而逐年有所增长。目前我国教育经费相当紧缺,不仅不能适应加快改革开放和现代化建设对人才的需求,而且也难以满足现有教育事业的基本需要。加强教育宏观调控体系建设的一个重要目的就是通过制定有关教育经费法规,建立起正常的教育经费增长机制,确保国家逐步提高财政性教育经费支出占国民生产总值的比例和各级财政支出中教育经费所占比例。另一重要方面是通过调整各级各类学校的教育经费分配结构及其布局、规模、层次结构、专业比例等,来合理配置教育资源,实现社会人才的大体平衡和教育机会均等。教育经费分配结构是否合理决定着教育事业能否健康地发展。我国当前教育经费不仅在总量上不足,而且在分配结构上也表现得很不合理,基础教育经费比高等教育经费短缺更甚。改变这种状况的关键,是在努力增加教育投资总额的前提下,调整教育经费分配结构及其学校的数量、布局、规模,充分利用人力、物力、财力,提高教育经费的使用效率和效益。在经费的筹措上,从全国范围来看,基本思路就是要逐步建立起一种以国家财政拨款为主,辅之以增收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。教育机会均等也是一个引人注目的问题,建国以来,我国政府一直把它作为改善人民生活的一个重要指标而加以对待。我国宪法规定,中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。《义务教育法》则具体要求“凡年满六周岁的儿童,不分性别、民族、种族,应当入学接受规定年限的义务教育”。为使每一位学龄儿童都受到应有的教育,使公民受教育的权力得到真正落实,加强教育宏观调控是非常重要的,它的作用是,通过制定全国最低的入学率标准、课程质量标准以及一些其他的相关标准和提供教育事业所需的各种条件,如必要的经费、合格的学校及教师等,来逐步缩小和消除教育发展中的地区不平衡、性别、质量上的不平等,以及受教育者个人因社会经济差别而导致的各种教育不平等,真正实现教育机会均等。

二、教育宏观调控的手段

加强教育宏观调控的一项重要内容就是建立、健全宏观调控的各种手段。所谓手段,是指国家为实现宏观调控的目的而采取的各种形式、途径、措施和方法等等。一个国家选择什么样的宏观调控手段,既要受到该国的政治、经济、文化历史传统的制约,更要符合宏观调控的客观对象——各级各类教育事业自身发展的规律。教育事业所处的特定的社会环境及其自身的活动规律制约和决定着国家不能随意地、盲目地运用教育宏观调控手段。我国今天的教育宏观调控问题是在以经济体制改革为核心的,包括政治体制、科技体制、教育行政体制在内的各项改革的背景下提出的。随着教育行政体制改革的不断深入,教育控制手段也必然要从对学校的直接行政管理,向综合运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行间接调控的方向转变,当前,亟待建立和加强的宏观调控手段主要包括：

1.法律手段。所谓法律手段是指国家权力机关或受权力机关允许、委托的行政机关,采用立法、执法的形式控制、指导、规范和监督教育事业发展的手段。第二次世界大战以来,发达的市场经济体制国家,纷纷加重了法律手段在宏观调控中的分量。它们把立法和宏观调控牢牢地捆在一起,有效地推动了国家教育事业的发展。譬如,拿美国来说,虽然该国未将有关公共教育的管理和控制权纳入其联邦宪法规定的事项,而是将公共教育的监控管理权保留给了各州,但联邦政府并没有对教育事业放任不管。20世纪50年代以后,特别是自《国防教育法》实施以来,美国联邦政府已开始全面地介入教育工作。在一卷1971年出版的为众议院教育与劳工委员会准备的长达748页的《联邦教育法律汇编》中,共列举了88条联邦教育法律。国家教育统计中心（the National Center for Education Statistics）也曾依年代收集了87条与教育有关的联邦教育法律。在上述法律当中,共有15条是在1787至1940年间颁发的,18条颁发于1941至1957年间,其余的54条都是在1958至1978年间颁发的。^[4]该数据表明,愈是在今天,美国联邦政府在全国教育活动中的作用愈大,而这种作用的发挥在很大程度上是通过联邦立法而实现的。

与国外相比,我国的教育立法工作还相当落后,起步较晚,法律手段在教育宏观调控中的巨大作用没有很好地发挥出来。建国以后,我国经全国人大常委会正式通过的教育法律只有《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业技术教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等,教育立法工作的薄弱阻碍了教育事业的进一步发展,加强教育立法已成为刻不容缓的大事。《中国教育改革与发展纲要》提出要“加快教育法制建设,建立和完善执法监督系统,逐步走上依法治教的轨道……要抓紧草拟基本的教育法律、法规和当前急需的教育法律、法规,争取到20世纪末,初步建立起教育法律、法规体系的框架”。加强教育立法及其在宏观调控中的作用,既是教育事业自身发展的需要,也是政府转变职能、加强宏观调控职能的必然趋势。

另一方面,我国的教育立法工作,虽说仍相当薄弱,但无可否认的是,改革开放以来教育立法工作有了很大进展。相比而言,今天现实中更令人忧虑的是有关教育的执法问题。众所周知,教育管理活动中的无法可依、有法不依、执法不严等问题已成为我国教育工作的痼疾,大家对此早已见怪不怪了。我在基层政府和教育管理机关做教育管理调查期间,曾看到过不少教育行政执法主体执法犯法及不作为的行为。例如,有些执法主体,不按教育法规定按期核拨办学经费,拖欠教师工资；对侵占、破坏学校场地、校舍和其他财产的违法行为不予处理；对向学校乱摊派、乱收费行为不予制止,等等。当然,基层政府和有关的教育管理部门违法（不作为就是一种很普遍的违法）,有时确实是存在着不得已而为之的原因,譬如说上级领导部门在硬性分配任务过程中迫使下级单位不得不说假话,不得不做错事,不得不违法。教育部门中的执法不力有时还与教育法律体系不完备以及教育工作自身的复杂性密切相关。但不论怎么说,这种违法行为在很大程度上,也是与基层政府及教育管理部门缺乏严肃的执法精神,和公正、公开的制度化的法律监督联系在一起的。正因为如此,我认为,要加强教育法律在国家教育宏观调控中的作用,除了要建立健全教育法律体系外,强化执法工作,尽快规范政府及有关执法主体的执法行为,就有了重要意义。

2.教育投资手段。教育投资手段是指国家以支付教育事业所需费用的方式,来宏观调控各级各类教育事业发展的布局、规模、速度和质量。教育投资手段在管理活动中是一种很有效的激励和惩罚工具,像美、英、日这样一些国家都很重视采用财政资助手段,对国内教育系统的发展实行合理的宏观调控。美国联邦政府为了鼓励优秀大学毕业生进入中小学任教而免受劳动力市场的自发调节,规定凡毕业以后进入公立学校任职的,可适度免还一部分在学期间向政府所借的贷款。从联邦政府与州和地方的财政收入用于教育的比重看,联邦和州的教育经费投资都有逐渐扩大之势。譬如,在联邦、州和地方的财政总收入中,联邦政府在1942年时用于公共教育的比例只有1.4%,至1979年,则增至9.0%。^[5]联邦、州和地方三级财政投资教育事业的比重变化,说明国家和政府越发意识到教育投资手段在教育宏观调控中的效用。

教育投资手段之所以重要,在于它对教育事业的发展具有重大的导向功能和调控功能,不同的教育投资取向,不同的投资结构,将意味和决定着有不同的教育结构、教育事业发展规模和质量。《中国教育改革和发展纲要》指出,要“改革对高等学校的财政拨款机制,充分发挥拨款手段的宏观调控作用”。这里虽然直接说的是高等教育问题,但对其他各级各类教育事业的改革和发展,同样具有指导意义。

要有效地发挥教育投资手段的宏观调控作用,当前在教育经费问题上就必须处理好这样几个问题：一是开辟多种渠道,筹措教育资金,努力增加教育经费。谁也不难明白,教育投资手段即使再重要,如果手中无钱,那也只能望洋兴叹。二是应合理分配教育经费。各级政府和教育管理部门对筹措起来的教育经费,存在一个合理分配的问题。这是因为,教育经费分配不当,管理不严,就难以获得最佳的使用效率和效益。从内容上看,合理分配教育经费,主要包括合理分配大中小学教育经费,合理地分配教育事业费和教育基建费,以及合理安排教育事业费总数开支的构成三大方面。我国现行的教育投资分配结构很不合理,这可以从我国的教育事业费中的初等、中等、高等三级教育所占的比例窥见一斑。有关统计材料表明,20世纪90年代初,我国的教育事业费中,初等、中等、高等三级教育所占比例为35.22∶36.12∶21.47。这种结构说明国家高等教育投资所占比重过高,初等教育、“义务教育”投资所占比重太低。而世界上几乎没有哪一个大国的高等教育完全是依靠国家财政包下来的。^[6]三是努力提高教育经费的使用效率。所谓教育经费的使用效率,即是指在一定的教育活动中所投入的教育经费与所产生的功效之间的比率。比率越大,效率越高；反之,效率则低。从长远来看,要根本解决我国目前教育经费短缺问题,除国家要逐步增加教育投入以外,努力提高教育经费的使用效率也是一个极其重要的方面。

3.教育事业发展规划手段。规划是国家对教育事业进行宏观调控的一个重要手段,做好教育事业发展规划,不仅是国家应尽的职责,同时也是国家教育宏观调控的重要工具。著名行政学家张金鉴先生对规划的重要性有高度的肯定,他说：“现代的政府行政关系于国计民生、人民的生命财产者,至深且巨,若计划欠周,考虑不慎,必将造成对社会对人民的重大损失。且今之政务,十分纷繁,异常复杂,必须事前审慎分析,妥为规划,然后依图施工,按表做事,方能胜任,始能成功。事不能谋,仅做头痛治头、脚病医脚的临时应付,事后补救,未有不惨然失败者。”^[7]教育事业发展规划,作为国家整体计划的一个重要组成部分,作为宏观调控教育事业的不可缺少的重要手段,有人将其与计划经济体制和高度的中央集权的教育行政体制简单地同起来,这是不对的。教育事业发展规划并不是计划经济体制和高度中央集权的教育行政体制的特定产物,实行市场经济体制的美、英、法、德、日等国也普遍存在指导性、协商性、灵活性很强的教育事业发展规划。现在,教育事业发展规划手段之所以被越来越多的国家和教育管理部门所重视,并非偶然,而是由教育事业发展规划自身的多方面作用所决定的。这些作用具体言之,一是它可以有效地保证教育事业发展的一致性。这里的一致性,主要有三个方面的涵义：一指规划能保证教育事业发展与社会的发展、经济的发展的和谐、协调,使教育事业更加富有适应市场经济发展的需要的能力,促进社会经济的发展；二指能保证教育事业的发展具有持续性、连续性。教育事业的发展是一个前后相承的过程,制定教育事业发展规划,能保证教育事业朝着健康的轨道发展；三指能保证教育事业发展本身的统一性。教育事业发展规划手段运用得好,可有效避免教育事业在发展过程中出现的多种措施互相抵触以及教育内部因各种冲突和矛盾所导致的浪费问题。二是制定教育事业发展规划可以有效地发挥各级各类教育培养人才的能力。社会经济发展所需要的人才是多层次、多类型、多规格的,其培养的渠道亦是多结构、多种形式的,为防止人才比例倒挂问题,做到统筹规划、分工协作、协调行动,就需要有一个共同的目标和细致的分工,运用教育事业发展规划,通俗地说就是要制定这个目标和明确这个分工。教育事业发展规划手段有利于将各级各类教育的培养能力统一起来,做到既明确分工又认真合作,克服教育事业发展过程中所出现的盲目性、重复性和人才浪费、资源浪费等问题,提高教育效率和效益。三是教育事业发展规划手段能推动教育改革的顺利进行。教育事业发展规划具有导向的潜力。它能鼓舞士气,激励人们努力工作。我们知道,教育改革是受许多条件制约的,既有客观的条件如物力、财力及外界环境等,也有主观的条件如价值观念、文化背景等等。而教育事业发展规划一旦制定之后,只要运用恰当,常常就能设法取得物力、财力的支助,得到社会各阶层及政府的支持,改变妨碍教育改革的心理定势、价值取向,突破各种限制,促进教育改革的顺利进行。正因为如此,我国当前的教育事业发展规划不是一个“要”与“不要”的问题,而是一个需要更新观念、改进方法和重新学习的问题,要从根本上改变那种单纯追求高指标、高速度的虚假做法和从上而下搞规划的做法,解决长期以来规划与实际脱节、长远规划与中短期计划脱节,需要与可能脱节等等方面的问题,使教育事业发展规划真正成为指导教育发展的大纲。

4.教育统计手段。教育统计既是政府和教育管理部门职能活动的一个重要组成部分,也是政府和教育管理部门实现宏观调控管理的一种重要工具。教育部在《关于贯彻执行国务院〈关于加强统计工作充实统计机构的决定〉的通知》中曾指出：“教育统计是确定教育方针、政策的贯彻和计划执行情况的重要依据,是检察监督教育方针、政策的贯彻和计划执行情况的重要手段,是对各级学校实行科学管理的重要工具。”这表明,教育统计作为一种对教育现象的数量方面进行的有计划、有步骤地调查、整理和分析研究的实践活动,在教育宏观调控活动中具有十分重要的作用。这些作用具体说来主要有：一是国家确定教育方针、政策的基本依据。确定教育方针、政策,必须了解教育和政治、经济、人口及科技等各方面的关系,并把握教育内部诸方面的联系。这些内外纵横、错综复杂的关系一般都是以一定的数量的形式表现出来的,如果没有教育统计手段,就无法进行基本的数量分析,就无法掌握其质量和数量界限,因而也就很难做出科学决策,就不能展开积极主动的教育宏观调控活动。二是国家和政府对教育工作实行检查、监督和宏观控制,离不开教育统计手段的支持。而各级教育管理部门对教育事业实施科学管理,更需要以统计结果为基础。为使教育管理工作有序运转,达到预期的目的,就必须借助教育统计工作来了解情况。否则,假若对什么都胸中无数,那就不可避免地要犯错误。同时,从全面质量管理的视角看,从质量设计、质量创造、质量控制、质量服务到“产品”使用,都有标准、指标和要求,都要有工作控制和组织控制标准,而且这些标准、指标和要求,很多都是以精确的或者模糊的数量形式表现的,其衡量达到度也是需要有数据做依据的。因此,没有以教育统计手段为前提而累积起来的数据,没有对各项工作的数量统计,单凭印象、凭经验是不可能做好质量管理的,也是难以对质量达成情况做出公正的、符合实际的评价的。因此,教育统计手段也是实行全面质量管理的一项重要的措施。

5.教育督导手段。教育督导是政府督导部门对下级人民政府及其下级教育管理部门和学校的教育教学工作所开展的一项监督、检查、评估、指导活动。加强教育督导是各级政府和教育管理部门有效发挥教育宏观调控作用的重要制度保证。《中国教育改革和发展纲要》指出：“各地教育部门要把检查评估学校教育质量作为一项经常性的任务。要加强督导队伍、完善督导制度,加强对中小学学校工作和教育质量的检查和指导。”可见,进一步强化教育督导职能,已成为加快教育行政体制改革的一个重要任务。

实事求是地讲,我国自1986年国务院批准国家教育委员会设置督导机构,重建教育督导制度以来,我国的教育督导工作有了较快的进展。但也必须清醒地看到,几年来,我国教育督导工作进展还很不平衡,教育督导体制尚需进一步理顺,督导机构难以适应督导下级政府教育工作的需要,全国仍有一些市（地）、县（区）没有建立督导机构,督导工作必需的经费和工作条件也有待落实。要有效地解决这些问题,各级政府可从本地的实际出发,采取如下主要措施：

首先,强化督导机构。由于我国政治体制的特点,作为教育管理部门内一个处室的督导机构,是难以全面履行督导下级政府和学校教育工作的,必须进一步强化督导机构。因此,建立政府教育督导室,直接代表政府行使教育督导职权,就是客观的必然要求。政府教育督导室应该超脱于同级教育管理部门的一般行政业务管理之外,工作重点要侧重于宏观、侧重于指导。当然,教育督导与一般的教育管理活动中的业务管理,都是教育管理系统中的有机要素,它们之间存在着相互联系和影响。因此,教育督导系统的独立性只能是相对的。

其次,必须把督导下级政府的教育工作作为一项至关重要的任务来抓。国家教委1991年发布的《教育督导暂行规定》指出,教育督导的一项重要任务就是对下级人民政府的教育工作进行监督、检查、评估和指导。这是我国新时期教育督导理论的一次重大发展,也是我国教育督导工作的一大特色。督导下级政府的教育工作之所以重要和必不可少,理由可简要地概括为两点：一是由我国的现行教育体制决定的。国家把发展基础教育的责任交给了地方政府,并实行分级办学、分级管理的体制。因此,地方政府对教育工作的摆位、决策和管理如何,将对教育事业的发展起着决定性的作用。正因为如此,行使行政监督职权的教育督导机构,理所当然地要把下级政府作为主要督导对象,要对下级政府的相关职能机构,如财政、人事、劳动、文化、公安等部门,进行督导。因为,如果没有这些具体部门对教育工作的支持,教育就会寸步难行。二是由教育的战略地位决定的。教育在国民经济建设中处于突出的战略地位,经济建设必须依靠教育,依靠科技进步和提高劳动者的素质。政府重视教育的一个表现就是要为教育事业的发展创造条件,如教育经费的投入,办学条件的改善,教师待遇的提高,教育环境的优化等。这些条件离开政府的决策和支持,就难以得到保证,教育就很难发展。

既然督导下级人民政府的教育工作如此重要,那么,如何督导和督导什么呢?（1）政府是否把教育纳入所管辖地区经济和社会发展的总体规划,是否将教育摆在优先发展的战略位置,使教育事业与经济的发展相适应,使各级各类教育更加主动地为经济和社会发展服务,满足人民群众接受更好、更高的教育需求。（2）政府主要领导人对教育的重要性是否有高度的认识,是否真正重视教育工作,对《中国教育改革和发展纲要》提出的我国20世纪90年代基本普及九年义务教育,基本扫除青壮年文盲,全面贯彻教育方针,全面提高教育质量是否有强烈的社会责任感,在经济和教育工作的关系问题上,是否存在急功近利的短期行为,是否将办好教育的任务纳入主要领导者的任期目标,并以此作为考评领导政绩的主要内容之一。（3）政府是否保证和提供了必要的教育投入,并为教育事业的持续发展努力地增加投入,教学所需的校舍、场地、劳动基地、实验室、仪器设备、图书资料等等是否达到了所规定的标准,办学条件是否逐年有所改善,是否建立起一个以财政拨款为主,辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。（4）政府是否依法治教,九年义务教育是否按规划逐步实施,其质量如何。政府各部门为实施义务教育都做了哪些实际而有效的工作。《中华人民共和国教师法》所规定的教师的权利、待遇、奖励等等措施是否真正执行,政府在解决当前严重的教师工资拖欠、住房紧张、医疗困难等方面是否有明细的对策,教师队伍是否稳定,校长、教师的培养和培训是否落到实处和有效果,教师教书育人的积极性是否真正调动起来了。（5）政府为加快所管辖地区的教育改革和发展,做出了哪些重大决策,教育改革是否有新思路,有什么新进展,是否坚持不懈地进行教育改革,是否建立起适应社会主义市场经济和社会发展需要的教育体制和教育运行机制。

三、影响教育宏观调控的障碍因素

由于教育宏观调控体系的建设有一个从理论到实践、从机构设置到手段准备的过程,其难度之大、任务之重是可想而知的。从目前的情况看,影响教育宏观调控体系建设的障碍因素主要有四点。认真分析和研究这些障碍因素,对于建立和健全教育宏观调控体系,推动教育行政体制改革,具有非常重要的意义。

认识障碍。这主要表现在两个方面：一是有人把教育宏观调控错误地看成是国家包办包揽一切教育事务,是要简单地复归于集权化的教育行政体制。产生这种认识障碍的关键是混淆了两个性质根本不同的概念,一个是在社会主义市场经济体制的建立过程中,随着行政管理体制改革而逐步确立起来的教育宏观调控；一个是在传统的计划经济基础上长期形成起来的控制。前者以宏观规划为导向,凭借政策、法规、经费、信息等手段间接调控学校教育事业的发展。后者强调中央的绝对权威,凭借指令性计划、行政命令等手段直接控制学校。显然,这两个概念是有本质区别的。加强教育宏观调控,不是说国家事无巨细都得过问,更不是反对对集权化的教育行政体制进行改革,而是要逐步建立起新型的教育宏观调控体系和崭新的调控制度。二是有人认为,强调教育宏观调控似乎与教育行政体制改革的主流不合拍,与“自主办学治校”的氛围不和谐。在他们看来,当前教育行政体制改革的重点是如何扩大学校的自主权问题。而加强教育宏观调控职能与扩大学校的自主权有矛盾。这种观点误读了教育宏观调控的目的。事实上,加强教育宏观调控和扩大学校自主权本是教育行政体制改革过程中相辅相成的两个方面,是矛盾的统一体。只要处理得好,就能相得益彰。一方面,增强学校活力,扩大办学自主权是我国教育行政体制改革的目标和最终的落脚点。另一方面,加强教育宏观调控又是扩大学校自主权的前提和保证。加强教育宏观调控是学校充分发挥内部人力、财力、物力诸因素的作用,组织和领导学校全体成员,有效地实现学校教育目标的必要的外部条件。可以断定,在一个宏观失控的大背景里最终是不可能形成充满生机的学校教育的。

法制障碍。推行教育行政体制改革,变国家主管部门直接领导为间接指导、宏观调控,在这种体制下如何有效地发挥国家对教育整体上的约束力和影响力,一个重要的方面就是加强教育立法。遗憾的是,建国以来,由于种种原因,我国有关教育的规定、条例、行政命令等虽然数以千计,但基本上都没有经过立法程序、立法机关认可通过。时至今日（本文写作之时——作者）,我国经全国人大或人大常委会正式通过的有关教育的法律总数也不过10项。经过建国近50年的努力,我们在教育立法上留下如此巨大的空白,这不能不说是严重的失误。总之,我国的教育立法工作还不尽如人意,教育法律手段在教育宏观调控职能中的巨大作用也没有很好地发挥出来。

区域障碍。我国地域辽阔,经济发展水平很不平衡,各地区教育发展水平也不均衡,差异较大必然会给强调用统一标准、统一政策和措施施行管理的国家教育宏观调控带来诸多不便。据国家统计局社会司和中国科技促进发展研究中心共同组成的“地区间社会发展水平研究课题组”所做的研究结论显示,当前我国教育发展水平明显偏低,教育发展水平提高程度偏缓,地区间教育发展水平差距偏大,教育发展的均衡性和协调性较差。教育事业在发展过程中所出现的这种省际间的差异,一方面增强了国家教育宏观调控的必要性和紧迫感,另一方面也增加了国家教育宏观调控的复杂性和难度。

信息沟通障碍。从信息论的角度看,教育宏观调控过程即是国家主管部门通过收集、加工、传递、贮存、评价各种教育信息,从而科学地指导、协调教育事业发展的国家职能活动。建立固定而明确的信息沟通渠道,使各种教育信息能及时、准确地上传下达,既是政府及其教育管理部门转变职能、增强服务观念的内在要求,也是国家对教育事业进行有效的宏观调控的物质保证。20世纪80年代中期以来,我国在逐步加强这方面的工作,国家教育部门设立了作为直属机构的教育管理信息中心。但是由于历史的和受经济发展水平制约等原因,两个方面的问题成为当前我国教育宏观调控的主要障碍：一是由于教育管理组织机构庞杂、层次过多及其职责不清,拉长了教育信息在传递和交换过程中的时间,降低了教育信息沟通的速度和质量。二是整体上相当落后的信息沟通手段,严重影响了教育宏观调控的时效性和权威性。因此,尽快建立、健全各种教育信息沟通渠道,不断提高教育信息手段的现代化水平,已成为今后教育行政体制改革的重要内容之一。

【注释】

[1]原文发表于《湖北大学学报（哲学社会科学版）》1994年第5期。

[2]Fred C Lunenburg,Allan C Ornstein.Educational Administration：Concepts and Practices［M］.Belmont：Wadsworth Publishing Company,1991：245—247.

[3]教育管理［M］.中央教育科学研究所比较教育研究室,编译.北京：教育科学出版社, 1992：194.

[4]Edgar L Morphet,Roe L Johns,Theodore L Reller.Educational Organization and Administration：Concepts,Practices and Issues［M］.Englewood Cliffs：Prentice-Hall,Inc., 1982：199—200.

[5]Edgar L Morphet,Roe L Johns,Theodore L Reller.Educational Organization and Administration：Concepts,Practices and Issues［M］.Prentice-Hall,Inc.,1982：200.

[6]中国经济时报,1999—03—23.

[7]张金鉴.行政学典范［M］.台北：“中国”行政学会,1979：323—324.