在有关教育行政研究的一些文献资料中,常常可以见到各种各样的教育行政定义。这些定义,一方面从不同侧面揭示了教育行政的某些属性,另一方面也反映了教育界对如何理解和规定教育行政的概念尚存在较大的意见分歧,说明目前教育界还缺乏一个为大多数实际工作者和专家所共同接受的教育行政概念。这种情况,不仅造成了教育行政实际工作的偏差,也给教育行政学的理论研究带来了困难,妨碍和限制了教育行政学的发展。因此,理性地比较各种教育行政定义的优劣,相对准确和符合实际地规定教育行政的概念,成为教育行政学学科建设中一个亟待解决的问题。
一、对三种主要教育行政概念的分析和评价
对现有的教育行政概念做一个归类,不难发现主要存在三种不同的界说:即从国家职能的角度阐释教育行政的观点,从管理过程的角度阐释教育行政的观点,以及从行政行为的角度阐释教育行政的观点。下面就对这三种观点做一些提纲式的分析和评价。
从国家职能看教育行政:这种观点认为教育行政就是整个国家对教育事务的领导和管理。教育行政既包括国家教育行政机关所开展的各种教育行政活动,也包括国家权力机关、政府机关其他职能部门对教育事业进行的指导和管理活动。该概念的优点是:能开阔人们的视野,提高人们的认识,使人们清楚地意识到,在发展教育的过程中,教育行政部门只有与全社会通力合作,才可能真正实现教育目标,提高整个民族的文化素质和道德水平。它使人们进一步看到了教育行政的社会属性,即教育行政受特定的政治体制、经济制度和文化环境制约并服务于社会的属性。作为领导和管理国家教育事务的教育行政活动,我们可将它看成是国家意志在教育领域中的执行。其问题是这种观点在强调与教育行政活动相关联的那部分由国家权力机关和执政党系统等开展的有关教育管理和各种活动的时候,仅仅强调了它们之间的联系,而忽视了国家教育行政机关及其行政活动的特殊性和相对独立性,没有揭示教育行政活动的特殊本质。毫无疑问,党中央、全国人民代表大会制定的各项方针、政策和法律,是我们开展教育行政工作所必须遵循的指导思想和依据,但它本身并不就是我们所说的教育行政,或者说是教育行政学所要研究的那种教育行政活动。问题不在于教育行政是不是国家对教育事业的组织、领导和管理,而在于我们不能反过来认为国家所有的管理教育的活动都是教育行政。譬如,作为我国领导核心的中国共产党在制定有关教育的整体发展方针、政策等方面的活动,就不能看成是教育行政活动。同样,我们也不能把全国人大或者地方人大所开展的诸如教育立法等活动,简单地视同为教育行政活动。过去,教育行政学没能很好地区别这个问题,不能不说与这种观念在思想上引起的误解有关。
从管理过程看教育行政:这种观点认为教育行政就是运用组织、领导、计划、协调、监督等手段,有效地完成政府教育事务的一系列的工作技术和处理问题的方法;是统一组织目的和个人需要的一种领导艺术;是一个组织做决定并采取行动以期实现目标的过程。这种观点把教育行政看成是一个非常广泛的概念,所谓教育行政就是泛指一切有关教育的管理活动,既包括对实施教育行政活动的机关的管理和教育行政机关自身所开展的一系列管理活动,也包括学校内部各种具体的管理活动;既包括国家其他机关的一切有关教育的管理行为,也包括一切非营利的公共机构、私人的企事业机关的教育管理活动;凡是对教育事务所做的计划、组织、沟通、协调及评价等活动,都可称为教育行政。这种观点仅仅看到了教育行政作为一种管理活动的共同属性,而忽视了教育行政的特殊性,对教育行政的本质及特点缺乏深入细致的分析和研究,因而它不能说明教育行政与其他行政及其管理活动的质的差异性。不过,这种观点从一个侧面体现了管理学的一些理论和成果在教育行政领域的运用,促进了教育行政工作的规范化、科学化,加快了教育行政科学化的进程。
从行政行为看教育行政:这种观点认为教育行政就是教育行政人员在解决问题的过程中所表现出来的行为型式。有人在研究教育行政组织中各种职位者行为的基础上,认为教育行政人员的行政行为可主要归为两类:一是作为行动的发动者或倡导者的行政行为,另一是作为行动的接受者的行政行为,一个教育行政人员常见的情况是同时身兼两种角色。由于这种观点把教育行政看成是由行政行为构成的,解剖教育行政行为,就能认识教育行政活动的规律,因而也为我们观察、分析教育行政现象,揭示教育行政工作的规律,提供了一条有效的途径和方法。这种观点的缺陷表现在两个方面:一是忽视了教育行政的社会本质;二是对“教育行政人员”缺乏详细说明。哪些人是教育行政人员?教育管理人员都是行政人员吗?就我国的情况而言,主要有两种意见:一种认为教育行政人员是指经过法定程序任用,在国家法定的教育行政部门依法执行国家委托的教育事务的人员;一种认为教育行政人员泛指一切从事教育事务管理的人员,既包括在国家各种机关中从事有关教育管理的人员,也包括在各级各类学校内部从事具体事务管理的人员。人们一般都习惯采用后一种广义的用法。但是,我认为,要使教育行政学规范化、科学化,我们最好是摒弃这种广义的“教育行政人员”概念。因为这种广义的观点,不仅不能深化有关教育行政组织及其活动的特质的认识,反而会妨碍教育行政工作的正常开展。
二、对教育行政概念的一种表述方案
从以上所做的简要分析看,这三种教育行政概念互有优劣。我在这里冒昧提出一种表述方案,不一定确切,旨在抛砖引玉。所谓教育行政,即是国家设置的特定机关,根据教育政策和法规,依据国家政权,对教育事务所做的一种特定的管理活动。
我们可从四个方面阐释这个概念:第一,教育行政是一种特定的管理活动,作为一种管理活动,它具有与其他管理相同的属性,是对教育行政做计划与决定、组织与协调、领导与激励、评价与革新的活动;另一方面,它又有不同于其他管理的特质。它是一种宏观、层次较高的管理教育事务的国家职能活动。第二,教育行政得以开展的依据和手段是党中央制定的教育方针、政策和国家制定颁布的各种法律。教育方针规定了教育的目标及实现教育目标的根本原则和途径,而法律则以其强制力和严肃性来确保教育行政活动顺利有效地进行。第三,教育行政的主体是国家根据宪法和法律设置的特定机关。我国现行最高的教育行政机关是国家教育委员会。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出:“为了加强党和政府对教育工作的指导,成立国家教育委员会,负责掌握教育的大政方针,统筹整个教育事业的发展,协调各部门有关教育工作,统一布置和指导教育体制的改革。”这几年,国家教委根据教育行政组织职能转变的要求,对旧有的机构设置进行改革,并从1989年4月8日起开始按新的机构设置运行。我国目前的地方各级教育行政机关,一般是在省、地、县三级设教育委员会。有的乡(镇)也成立了相应的地方教育委员会。这些机关是我国法定的教育行政机关,是我国教育行政的主体。第四,教育行政机关的客体是教育事务。从目前的现实情况看,我国各级教育行政机关所承担的教育事务主要有以下方面:(1)贯彻执行党中央、国务院有关教育工作的路线方针,拟定全国或所管辖地区教育工作的教育法规和重要的规章制度。(2)编制有关教育事业的发展规划,研究确立教育事业的发展重点、规模、速度和步骤,并指导、协调和监督教育规划、计划的实施。(3)组织和指导全国或所管辖地区的教育改革,建立适应社会发展需要的教育体制和运行机制。(4)宏观管理和指导全国或所管辖地区的各类教育工作,检查和监督所管辖地区贯彻执行中央和国务院关于教育工作的方针、政策及有关法规的情况。(5)筹措和管好用好教育经费,切实加强教育人事行政工作。
这种表述,有如下优点:
第一,突出了教育行政的阶级性。从教育行政的发展史来看,教育行政是为了执行国家在教育方面的意志而开展的一种职能活动,是国家本质在教育领域的具体表现。在长期实践中形成和发展起来的教育行政,包括它的体制、机构、活动、内容和方式,工作人员的选拔和作用,等等。作为国家事务管理的一个重要部分,也必然要受到一个国家政治经济制度的制约,依赖并体现出国家的这种阶级性质。具体来说,表现在阶级社会里,处于统治地位的阶级对于教育总是通过国家政权的组织机构、社会力量和其他社会组织,根据自己的意志和利益确定政策、颁布法令、建立制度和设施,而从事行政活动的。把教育行政看成是国家设置的特定机关所开展的一种特定的管理活动,就鲜明地肯定了教育行政的阶级性。早在1920年,列宁就特别强调过教育行政的阶级性、政治性问题。他指出:“一切资产阶级国家的教育同政治机构的联系都是非常密切,虽然资产阶级社会不肯直接承认这一点。”“教育‘脱离政治’,教育‘不问政治’,都是资产阶级的伪善的说法”,“在那里(指资产阶级社会),愈是重要的机构就愈不能摆脱资本和资本的政治。”[2]在我国,作为国家行政的一个重要组成部分的教育行政,它的主要任务是保护“中华人民共和国公民受教育的权利和义务”,努力把青年、少年、儿童培养成为在品德、智力、体质等几方面全面发展的新人。
第二,体现了教育行政活动的个性。所谓个性,即教育行政活动的基本特性,亦即该活动区别于其他活动的标志和界线。只要把该表述方案同其他定义做一对照,就能发现该概念具有如下特点:(1)教育行政是根据党所制定的方针、政策和国家颁布的法律,推行教育事务的一种职能活动。它的主要目的在于有效地运用党的方针、政策,依据国家的法律,通过组织、领导、计划、指挥、控制,协调、监督、视导和改革等方式,协调人力、物力、财力、时间和信息等诸因素,以期实现培养人的任务,提高整个中华民族的文化素质和道德水平。(2)教育行政是一种综合性很强的系统工程。说它是一种系统工程,一方面意味着教育行政总是一定社会关系的产物,教育行政总是受到特定的社会政治经济制度的制约,是社会诸种因素综合影响的产物。就我国的教育行政工作来说,它必须要处理好与政治、经济、法律、道德、文化诸因素之间的关系,必须坚持中国共产党的领导。另一方面意味着教育行政机构及其活动本身也是一个有机的系统,教育行政活动的整体性既要求教育行政部门处理好内部各个处、科、室之间的相互关系,也要求处理好上下级教育行政部门的相互关系,彼此配合、相互支持;要求教育行政部门从宏观上调整教育结构和布局,制定教育事业发展规划。(3)教育行政同教育管理、学校管理这些概念和活动既有联系又相区别。它们的联系是,教育管理是一个最广泛的概念,它是各种教育行政活动、普通学校管理和企事业教育管理等活动的总称。各种直接的现实的学校管理活动又是教育行政赖以存在的前提和基础;其不同是,普通学校管理、企事业教育管理是为培养德智体全面发展的人才而进行的一系列比较具体细致的管理活动,而教育行政主要是运用国家权力,对教育事务所做的一种宏观管理,它着重要研究解决教育领域中一些具有普遍性的重大问题。另外,在活动的主体方面,教育行政的主体是各级教育行政机关。(4)教育行政工作是为培养人这个目的服务的,而人的成长是一个长期的不断发展的过程。因此,教育行政工作就表现出周期长、见效慢的特点,其效果往往需要较长的时间才能表现出来,它的效益主要是通过为社会培养人才提供服务而表现出来的。
【注释】
[1]原文发表于《中小学教育管理》1993年第3期。
[2]列宁.列宁论教育[M].北京:人民教育出版社,1979:246.
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