教育质量监控主体

第二节　教育质量监控主体

任何活动都是主体的活动，教育质量监控当然也是监控主体实施的活动。教育质量监控主体解决的是谁来监控教育质量的问题。监控教育质量的主体一般是由相关的组织机构来充当，不同的组织机构主体基于自身利益的考量，其进行的教育质量监控所发挥的作用和效果也各不相同。教育质量监控的主体应该是多元的，根据教育质量监控主体是来自学校内部和外部，可以将教育质量监控主体分为外部监控主体和内部监控主体。

一、他者监控：教育质量外部监控主体

教育质量外部监控是独立于学校之外的机构主体对学校教育质量的监控，这些独立于学校之外的监控主体，根据它们与教育行政部门的关系，可分为教育质量监控独立主体、教育质量监控委托主体和教育质量监控行政主体三部分。

教育质量监控独立主体是指进行教育质量监控的机构独立于教育行政部门之外，这些机构是由国家设立的其他专职机构或专门委员会，来负责对教育质量进行监测，并负责直接向政府报告教育质量监测的结果。教育质量监控主体独立于教育行政部门之外，能够保证教育质量监控过程的高度透明化。教育质量监控独立主体直接对政府负责，能够获得充裕的来自政策、立法、财政等方面的支持，能够保证监控的专业性和权威性。

教育质量监控独立主体在世界上主要以美国、英国和新西兰的基础教育监测为代表。英国教育质量监控由教育标准办公室（Office for Standards in Education，OFSTED）负责，其全称为教育、儿童技能与服务标准办公室（Office for Standards in Education，Children’s Services and Skills）。OFSTED成立于19世纪中期，是英国政府实施教育质量监控的政府部门，它独立于教育行政部门，对教育大臣和议会直接负责。OFSTED由英国皇家首席督学领导，主要任务是制定评估标准，根据教育大臣提出的要求进行督导评估，制定督导报告规章，公布督导报告，对督学的工作进行监督等，对议会负责。具体的测试则由英国教育与技能部根据1998年《教育改革法》规定的质量标准进行。^[22]新西兰对基础教育进行监控评价的机构是新西兰教育检查办公室（Education Review Office，ERO），“ERO是隶属于国会的政府部门，独立于教育部之外，专门评估全国除高等学校之外的其他学校和早期幼儿教育服务中心”^[23]。ERO作为基础教育质量监控机构，是独立于教育部之外的一个职能机构，而它监控的学校则隶属于教育部，这保证了它能够客观、公共和科学地进行教育质量监控。

美国国家教育进展评价（National Assessmentof Educational Progress，NAEP），又称为国家教育报告卡（The Nation's Report Card），“NAEP是全国范围内的教育质量监测”^[24]，是美国最权威的长期对基础教育质量测评的全国体系。NAEP是由美国国家教育评价管理委员会（National Assessment Governing Board，NAGB）和美国教育部教育科学研究所（The Institute to of Education Sciences at the U.S.Department of Education）下属的全美教育统计中心（The National Center for Education Statistic，NCES）组织实施。^[25]国家教育评价管理委员会（NAGB）是1988年由美国国会直接授权民主、共和两党联合成立的独立于教育行政部门的专门机构，它是NAEP的管理机构，负责完成其政策制定、框架编订、提供指导和测试规范，“国会成立该机构的主要目的是监督NAEP工作，确保全国教育进展评价项目不会受到特殊利益驱使或不恰当的影响”^[26]，“全国评估管理委员会由26位成员组成，成员具有广泛的代表性，包括政府官员、州立法委员、地方和州学校官员、教育工作者、商界代表和公共机构的其他成员等，成员任期四年。虽然其成员由教育部任命，但该委员会独立于教育部，只是通过全国教育进展评价与教育部所属国家教育科学院的全国教育统计中心间接联系”^[27]。全美教育统计中心（NCES）是NAEP的执行机构，主要负责组织实施NAEP。

教育质量监控委托主体是指受政府委托而进行教育质量监控的主体，一般来说主要是高校和研究机构，政府往往通过项目形式，委托相关高校、研究机构或其他社会专业机构从事教育质量监控。接受政府委托的高校、研究机构及社会专业机构，具备较强的专业性和独立性，可以更加客观公平地进行质量监控，有助于政府教育管理部门了解相关问题，进一步提升学校教育质量。

教育质量委托监控主体在世界上主要以澳大利亚、巴西、韩国等国为代表。澳大利亚的教育质量监控评估工作，主要由教育部或州（地区）的教育部门采用项目制委托的方式进行，接受委托的机构是澳大利亚著名的专业教育智库“澳大利亚教育研究委员会”（The Australian Council for E-ducational Research，ACER）。ACER是在卡耐基基金会的资助下于1930年成立，是一个非营利性的独立于政府的教育研究机构，“ACER研究项目的开展不受政府干涉，不受教育内部系统与各个利益团体的干涉”^[28]，ACER采用法人治理，与教育研究委员会密切相关的各界人士组成的董事会享有最高权力，它主要是通过专业的教育研究，为顾客提供全面而客观的教育决策咨询服务，“ACER服务教育决策的方式主要是通过开展大型调查研究、教育测评、开发教育质量标准、实施学业成就测试等来实现”^[29]。巴西教育质量监控由巴西全国教育研究中心（National Institute for Educational Studies and Research，NIESR）负责，NIESR受巴西政府委托，以项目合同形式负责基础教育质量监控。NIESR的主要职责是“协调巴西教育评价体系的发展，组织教育信息、数据等资料的收集，帮助出台、执行、指导和评估联邦、州及市的教育政策”^[30]。在教育质量监控方面，“从1995年，巴西每两年进行一次全国基础教育考核，目的是通过学生成绩和行为表现来检测小学的教学质量”^[31]。韩国的教育质量监控是由韩国政府资助的韩国课程和评估协会（Korea Institute of Curriculum and Evaluation，KICE）负责，该协会于1998年成立，并于1999年开始进行教育质量监控与评估。

教育质量监控行政主体是指，由教育行政部门或教育行政部门内设机构负责教育质量监控。教育行政部门作为监控主体，能够保证教育质量监控具有较高的权威性与公信度。教育行政部门作为监控主体，又是以严密的体现权利与责任的组织体系为支持，故而能够保证教育质量监控的系统性，同时能对教育质量监控结果作出迅速反映。不过，教育行政部门作为监控主体对隶属于自己的学校进行质量监控，容易落入“既是运动员，又是裁判员”的窠臼，可能难以做到教育质量监控的客观公正。而且，教育行政人员作为监控主体，缺乏关于教育质量监控的专业知识和技能，因此教育质量监控的专业性就难以保证，这就造成教育质量监控的结果往往只具有行政体制内部的有限合理性。

教育质量监控行政主体在世界上主要以日本、芬兰等国为代表。日本教育质量监控是由文部科学省下辖的国立教育政策研究所（The National Institute for Educational Policy Research，NIEPR）负责，“国立教育政策研究所发端于1932年的‘国民精神文化研究所’，1945年改称为‘教育研修所’，1949年6月正式以‘国立教育研究所’命名，2001年1月，机构名称中再增加‘政策’二字，更名为现在的‘国立教育政策研究所’”^[32]。国立教育政策研究所运行的经费来自政府拨款，为政府教育决策提供咨询服务，其有五项职能，“其一，准确恰当并且迅速地应对教育行政上的诸多课题；其二，回应教育基层实践的要求，进行全面综合的调查研究；其三，向教育相关者提供教育研究情报信息；其四，开展教育领域的国际性的共同研究；其五，推进与地方政府的教育研究所或研究中心等的共同研究”^[33]。日本教育质量监控是通过加强基础教育学力考试提高学生学力水平来进行，几乎每年日本都要进行全国规模的学习能力调查，国立教育政策研究所通过组织全国规模的综合性学力考试对基础教育进行监控。

芬兰负责教育质量评估控制的机构是教育评估委员会（Council for Educational Evaluation，CEE）。芬兰教育部于2003年成立教育评估委员会，“其主要职能包括设计并实施国家各种教育评估项目（包括系统评估、环境评估、专题评估等），组织国内外相关专家形成评估网络，开展评估方法学和理论方面的研究，向学校的自评活动提供支持并整合地方评估结果为国家所用，发布评估信息、报告结果并为被评估者提供反馈等”^[34]。芬兰通过隶属于教育行政部门的教育评估委员会，以评估的方式对本国基础教育质量进行系统而全面的监控。

教育质量外部监控的三种主体模式各有其优点和不足，从目前世界各国教育质量监控主体的发展趋势上看，都非常重视三种主体模式的综合运用。也就是说，三种主体模式都是教育质量监控的有机组部分，只有互为补充地运用，才能相得益彰。

二、自我监控：教育质量内部监控主体

教育质量内部监控主体是指学校根据教育质量目标对教育质量进行自我监控，学校成为教育质量监控的责任人，也就是说学校成为教育质量监控的主体，故而教育质量内部监控主体又可称为学校自我监控主体。学校作为自身教育质量监控的主体，是一种基于学校自我发展、自我改进的质量监控主体模式。学校作为自己教育质量的监控者，要根据教育质量目标，对自身整个教育质量过程进行监测和控制，其目的是为了确保教育质量过程中各环节、阶段及最终结果都能够达到预期的质量目标。

学校作为教育质量内部监控主体，能够充分发挥其纠错预防功能和整体协调功能。一方面能够有效预防产生危害学校教育质量提升的行为，学校成为监控质量的主体，其实质是一种自我的质量约束，通过自我对教育质量的约束，能够更加有效地防止出现学校内部个别利益危害整体利益的行为，同时减少学校质量发展过程中的失误，以维护学校教育质量改进的内部秩序，保证学校整体质量利益，从而更加有效地推进教育质量的提升活动。

另一方面学校教育质量的改进毕竟是学校自我进行的活动，具有极大的独立性，这就要求学校要不断增强其内部的整体协调配合，发挥其积极作用，克服可能出现的消极状况，保证整个质量运行程序稳定，提高教育质量活动的效能。否则，一旦学校质量活动的独立性成为维护部分人私利的工具，就可能对教育质量造成巨大损害，并引起大量人力和物力的浪费。

学校作为教育质量内部监控主体对学校教育质量的发展具有重要的价值和意义。学校作为教育质量监控主体对学校教育质量的个性化发展具有重要价值，虽然学校对自我教育质量进行监控，也要按照教育质量的总目标进行，但学校怎样在教育质量总目标下实现自我质量的特色发展，是学校必须要面对的问题。当然，教育质量总目标本身也不是一个固定的静态系统，而是多层面、多角度、动态的价值体系，这就给学校实现质量个性化和特色化提供了可能。学校作为监控主体对自身质量进行监控，能够根据学校的情况和需要，从学校自身生存和发展的实际出发，对教育质量总目标作出“本土”的理解，从而实现学校教育质量的个性和特色发展。

学校作为教育质量监控主体对学校全体成员自觉有效承担质量责任具有重要意义。外在主体进行的教育质量监控，不管其多么强调民主和学校参与，对作为教育质量主体的学校来说，总归是一种外在的力量在起作用，对学校而言始终不是一种发自内源性的力量，具有较强的强制性。而学校在成为教育质量监控主体的同时，也是教育质量生成的主体，实现了教育质量监控主体和生成主体的同一性和有机结合，这样学校自我监控程度越高，教育质量效果也会越来越好。而且学校教育质量的提升不是靠监、督、查所能实现，必须充分发挥学校全体员工的主体作用，真正有效地调动学校全体成员参与质量生成的积极性和自觉性，才能实现教育质量的不断改进和提升。学校作为教育质量监控的主体，就可以真正使学校全体成员成为质量监督和控制的主体，学校教育质量改进也就成为一种主体需要，从而真正做到自觉为学校教育质量贡献力量。

学校作为教育质量监控主体对增强学校的自我发展能力具有重要意义。学校发展说到底源于学校自身的努力，更源于学校自我发展能力的不断增强，而学校自我发展能力不是生来就有的，是需要通过一定的途径来实现的。教育质量自我监控是增强学校自我发展能力的重要渠道，因为教育质量自我监控从某种意义上说就是一种学校自我发展的能力。教育质量自我监控是学校内在拥有巨大可能性与发展空间的质量提升手段，它可以使学校自己把自己组织起来，自己管理自己，自己约束自己，自己激励自己。学校作为教育质量监控主体可以使学校对自身教育质量发展进行主动掌握，并通过监控主动调整自己的质量行动，以达到所预定的教育质量目标。通过实施自我监测、自我控制、自我调整，学校才能确保教育质量的不断提升，才能使自身的实力增强，才能最终增强自我发展的能力。

学校作为教育质量内部监控主体需要注意存在的一些问题。学校内部教育质量监控具体主体要做到多元化，学校教育质量自我监控不仅仅是学校领导和相关监控人员的事情，而是多层面的、多监控主体的自我监控体系。学校教育质量自我监控，是学校、各行政部门、教研组、教师、学生等多层面、多监控主体的自我监控，只有使全校全体师生员工都作为主体参与到教育质量监控中，形成教育质量监控的内部网络和团队，充分发挥这些网络和团队的作用，才能使学校教育质量发展获得广泛的支持，从而确保教育质量监控的全面性和准确性。学校作为教育质量监控主体要做到监控的整个过程保持公开和开放，学校要将教育质量监控的各个方面，诸如制度的制定、运行机制的构建、监控操作的要求等，全面地向全校教职员工进行公开，使全体员工能够真正理解监控的目的和意义，从而确保教育质量监控的有效性。学校作为教育质量监控主体要坚持监督和控制并重，学校对自我教育质量的监控，在监督方面较为容易做到，监督也是学校经常强调的方面，但对教育质量监督中发现问题怎样进行控制，就缺乏相应的质量控制机制，这就要求学校要注意质量控制机制的建立，并突出控制在监控的中地位和作用。学校作为教育质量监控主体要注意强化学校的自我约束力，学校教育质量自我监督意味着，学校可以无须组织外部的监督，或在外界无法监督的情况下，学校以自己的方式和方法自觉地对其教育质量进行监督；学校教育质量自我控制意味着，学校可以不受或较少地受到外界的干扰和控制，对自身教育质量状况主动掌握，发动或制止自身的教育质量行为。学校的这种教育质量自我监督和控制，需要学校有较强的自我约束能力。