高校科技成果转化中的政府职能及其政策工具

三、高校科技成果转化中的政府职能及其政策工具

基于政府职能的一般理论，高校科技成果转化中的政府职能问题，包括政府功能和职责两个方面。一般说来，政府大多是基于完全规避市场失灵和政府失灵的目标而设定政府职能，其核心是要避免陷入排斥市场机制的政府越位型和自由放任市场的政府缺位型这两个极端的职能模式，并采取相应的对策和方法加以修正，使政府的职能向着适度干预、有限有效的最佳职能模式转变，进而协调各种关系，合力推进高校科技成果转化。

（一）高校科技成果转化中的政府功能

所谓高校科技成果转化中的政府功能，就是指政府对高校科技成果转化中主要行为主体的相互关系，如在高校科技成果转化中政府与高校、高校与企业分别与相关科技服务组织之间互动关系的调控活动，属于政府职能的宏观层面。高校科技成果转化中的政府的调控活动，和其他领域的调控活动一样，主要表现在以下几个方面。

1．优化：政府通过制定有关法规和政策，为高校科技成果转化提供政策法规支撑和支持，创造有利于科技成果转化的外部环境。例如，1985年3月《中共中央关于科学技术体制改革的决定》标志着我国科技体制改革的正式启动。此后，随着国家对科技创新的需求不断提升和经济体制改革的不断深入，我国政府又出台了一系列科技法规和政策，促进了科技领域的体制和机制的调整和转变，并为新型创新体制的构建以及为高校科技成果转化创造了有利的外部环境。

2．导向（激励）：政府发挥其宏观调控的职能，制定和通过财政、税收、金融政策规划未来发展重点，引导高校研究方向，实现科技成果和社会需求的有效对接，建立科技成果转化的激励机制，提高科技成果的转化率。例如，新修订的《科技进步法》把建立企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，运用法律形式固定下来，不仅为高校科技成果转化提供了一个很好的制度安排，而且有助于引导高校与企业建立紧密的合作关系。同时，新修订的《科技进步法》在有关章节中规定了从科技计划、经济手段、财税、金融等方面促进和激励高校科技成果转化的政策。

3．监管（约束）：政府对高校科技成果转化负有监管的职责，通过对科技成果转化过程中有关当事人的监管，建立科技成果转化的约束机制。例如，《中华人民共和国科技成果转化法》第一章第四条明确规定，国务院科学技术行政部门、计划部门、经济综合管理部门和其他有关行政部门依照国务院规定的职责范围，管理、指导和协调科技成果转化工作，地方各级人民政府负责管理、指导和协调本行政区域内的科技成果转化工作；第二章的第十四条规定国家设立的研究开发机构、高等院校所取得的具有实用价值的职务科技成果，本单位未能适时地实施转化的，科技成果完成人和参加人在不变更职务科技成果权属的前提下，可以根据与本单位的协议进行该项科技成果的转化，并享有协议规定的权益。该单位对上述科技成果转化活动应当予以支持；科技成果完成人或者课题负责人，不得阻碍职务科技成果的转化，不得将职务科技成果及其技术资料和数据占为己有，侵犯单位的合法权益。

4．纽带（平台）：科技成果和社会需求“两张皮”现象是影响高校科技成果转化的重要因素。在这方面，政府可通过设立产学研结合基金，建立科技成果转化公共服务体系，为科技成果转化牵线搭桥、构建转化平台，促进高校科技成果转化。例如，《中华人民共和国科技成果转化法》的第二章第十九条规定，国家鼓励企业、事业单位和农村科技经济合作组织进行中间试验、工业性试验、农业试验示范以及其他技术创新和技术服务活动。从事科技成果转化的中间试验基地、工业性试验基地、农业试验示范基地以及其他技术创新技术服务机构可以进行下列活动：第一，对新产品、新工艺进行中间试验和工业性试验；第二，面向社会进行地区或者行业科技成果系统化、工程化的配套开发和技术创新；第三，为中小企业、乡镇企业、农村科技经济合作组织提供技术和技术服务；第四，为转化高校科技成果、创办相关企业提供综合配套服务。前款所列基地和机构的基本建设经国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府批准，纳入国家或者地方有关规划。

政府上述调控活动是通过经济、法规、政策的制定、有效的科技投入体系、技术评估体系、合理的资源配置等手段实现的。

（二）高校科技成果转化中的政府职责

政府的职责是政府作为国家当局应当完成的主要工作任务，是政府对社会必须履行的基本义务，是政府微观层面的“该做什么”。

从高校科技成果转化活动的系统构成看，政府职责就是能够有效增加科技成果供给系统的有效供给，提高科技成果的承载系统的有效需求，确保流动性要素系统中各要素的充分供给和合理配置，促进科技成果转化服务系统提供高质量的增值服务，实现宏观调控系统中政府各部门的横向和纵向的有机协同，达到科研链、市场链和行政链的无缝耦合与共同进化。

从高校科技成果转化的过程看，政府职责体现在以下三个阶段的一些具体的活动中。

第一，在科技成果转化的实验室阶段，政府应当通过高校技术转移办公室和技术市场，辅之以有关激励政策，提高教师的科研选题的面向市场需求的意识，疏通研发与市场需求之间的沟通渠道。例如，20世纪90年代，为了适应科技经济体制改革的需要，提高科技成果转化率，加快区域经济发展并与国际技术转移发展趋势接轨，部分高校和中科院系统借鉴美国高校成立技术转移办公室的经验，相继建立了技术转移中心。

第二，在R＆D成果的工程化(中试)阶段使中试的资金、信息、信任和技术缺口得到有效“弥补”，而技术工程中心等科技中介机构的建设是政府重要的职能。例如，为促进科研成果加快向现实生产力转化，我国在若干重点高技术领域，有重点、有步骤地继续建设一批国家工程研究中心，目前，我国共建立了近百家国家工程研究中心，这些中心强化了工程化研究、验证设施的建设，进一步完善了有利于技术创新、成果转化的产学研合作机制，在横亘于产业与科研的“死亡之谷”上搭建起必要的“桥梁”，提升了产业关键共性技术的研发速度，加快了科技成果向现实生产力转化的步伐。

第三，在工程化的R＆D成果商品化和产业化阶段，政府应加强知识产权保护，积极营造良好的融资环境、公平的产品竞争环境。例如，我国为提高企业特别是中小企业自主创新能力，促进科技与经济紧密结合，自1992年7月陆续成立了一大批生产力促进中心，这些中心有力地推动了我国中小企业的创新成长和高校科技成果的转化，并作为科技中介机构的骨干写入了《中华人民共和国中小企业促进法》。

（三）高校科技成果转化中的政策工具

为实现政府职能，政府还需要选择促进高校科技成果转化的政策工具。政府对于工具的选择，可以被理解为政府根据确定的目标和价值系统对那些能最大化实现这些价值和目标的手段的选择。这种选择在本质上是一种理性计算行为，即在所有的备选工具中，计算并确定哪个可以达到目标或价值曲线上的最高点。对于选择政策工具的标准，一般是按照治理工具的绩效来进行的。按照胡德（C·Hood）的研究，治理工具的选择应具有四个基本标准^[20]：第一项标准是在任何情况下，必须在对所有能完成工作任务的被选工具进行比较审查的基础上进行选择；第二项标准是治理工具应该与工作任务相匹配；第三项标准是政府治理工具的选择不能是“野蛮的”，它必须符合某些道德准则(如正义、公平等)；第四项标准是经济，即最小程度地耗费政府的资源。

如前所述，高校科技成果转化中政府行为的有效边界是克服高校科技成果转化中的政府失灵和市场失灵，因此，选择高校科技成果转化政策工具的唯一依据也就是能否有效地克服高校科技成果转化过程中的市场失灵现象，凡是有利于消除高校科技成果转化过程中的市场失灵现象的公共政策，都是有效的高校科技成果转化的政策工具，并可以分为以下三类。

一是有效消除高校科技成果公共产品性质而造成的市场失灵的政策，主要包括促进科学技术研究开发的政策，其主要目的是增加科学技术知识的供应量，从而增加现实世界与人类未知世界之间的信息流动，加强人们对未知世界的认识能力，使人们对于未来科学技术的主攻方向做出更为准确的判断。而增加科学技术知识供应量的唯一途径就是增加研究开发投入，提高研究开发能力和水平。在这方面，高校科技成果转化的主要政策工具包括：政府刺激技术创新的税收与补贴政策、公共部门的研究开发直接投资政策等。

二是有效消除高校科技成果转化过程中的不确定性而造成的市场失灵的政策，主要是确立完善高校科技成果转化风险分担机制的政策，其目的是充分利用高校科技成果转化过程的多角度和多环节特点，将高校科技成果转化过程中市场方面的不确定性分散到高校科技成果转化不同阶段的不同参与者身上，最终实现高校科技成果转化风险的社会化，从而使单个参与者所承担的高校科技成果转化风险最小化，并促进高校科技成果转化的扩散。在这方面，高校科技成果转化的主要政策工具包括风险资本政策、中小企业政策等。

三是有效降低高校科技成果转化外部性而造成高校科技成果转化收益分配的不确定的政策，主要是保护创新者的高校科技成果转化收益政策。这方面的政策工具主要有专利政策和知识产权保护政策以及反垄断等方面的政策。此外，还有一些高校科技成果转化的政策工具如政府管制措施、反垄断政策以及对科学技术和技术创新的宏观调控政策、政府的科学技术基础设施、教育培训等方面的政策，也会对高校科技成果转化的绩效产生影响。^[21]

【注释】

[1]朱光磊：当代中国政府过程[M].天津人民出版社，2002：13-15。

[2][英]拉尔夫·斯泰西：组织中的复杂性与创造性[M].四川人民出版社，2000：235。

[3]朱光磊：政府过程的学说与方法及其在中国的适用问题[J].南开学报(哲学社会科学版)，1994(4)：44-52。

[4]张立荣、方堃：基于复杂适应系统理论（CAS）的政府治理公共危机模式革新探索[J].软科学，2009，23（1）：6-11。

[5][德]马克斯·韦伯：经济与社会（上） [M].商务印书馆，1994：296。

[6]沈亚平、王骚：社会转型与行政发展[M].南开大学出版社，2005：9。

[7]齐守印：科学界定政府职能应遵循的主要原则[J].理论前沿，2004（19）：24-26。

[8]廖昆明：转变政府职能存在的问题及对策思考[J].理论前沿，2006（5）：31-32。

[9]李才平：科学界定政府职能[J].地方政府管理，2001（1）：6-7。

[10]张康之：论政府职能模式的三种类型[J].江南社会学院学报，2000（3）：35-39。

[11]张康之、郑家昊：论政府职能模式[J].阅江学刊，2010（3）：5-12。

[12]张康之：论政府职能模式的三种类型[J].江南社会学院学报，2000（3）：35-39。

[13]沈亚平、王骚：社会转型与行政发展[M].南开大学出版社，2005：75-76。

[14][波]维托德·瓦斯尼基：知识、创新和经济：一种演化论的探索[M].江西教育出版社，1999：29。

[15]何婷婷、刘志迎：有关科技成果转化的基本理论综述[J].科技情报开发与经济，2005（4）：180-182，201。

[16]刘志迎、赵晓丹：基于复杂性理论的科技成果转化系统研究[J].中国科技论坛，2005（2）：72-75。

[17]罗联社：高等学校科技成果转化途径研究[J].西北工业大学学报（社会科学版），2004（6）：75-77。

[18]徐鸿武：对政府职能的理性分析[J].天津行政学院学报，2000（1）：3-5。

[19]曾方：技术创新中的政府行为——理论框架和实证分析[D].复旦大学博士学位论文，2003。

[20]C.Hood,The Tools of Government,London:Macmillan,1983：133-152。

[21]曾方：技术创新中的政府行为——理论框架和实证分析[D].复旦大学博士学位论文：71-72。