政府职能的系统构成

二、政府职能的系统构成

（一）政府职能的构成

政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政本质的重要体现。政府职能是一个体系，该体系不仅表明了政府在整个社会大系统中应当处于的地位、担任的角色和承担的职责，还在与社会大系统的互动中，体现出特定的作用和功能。由于不同学者的研究视角不同，形成了对政府职能的系统构成的不同认识。本文把政府的基本职能分为以下三个方面：政治职能、宏观调控职能、服务职能。

政府的政治职能主要包括安全保卫和民主建设两大方面，其一是指政治安全性公共事务，主要包括国防、外交、国家安全等方面；国家主权与安全是民族国家和全国人民的最高公共利益所在，必须放在一个国家公共物品的第一序列，并优先保证其必要水平的供给。其二是经济安全性公共事务，主要是和货币发行、金融监控、国际收支平衡、海关及关税、战略资源控制等国家公共物品有关。^[7]

政府宏观调控职能是指政府从战略高度，通过调节社会总供给和总需求，从而促进经济和社会的发展，所承担的职责和应当发挥的功能。目前，促进经济和社会的全面发展已经成为世界各国政府的最重要的目标之一，但是这并不意味着政府应该是全能政府，可处理经济社会发展的一切问题。在市场发挥资源配置的基础性作用的同时，政府一方面通过制定经济和社会的发展规划和政策，配合市场，引导资源的合理配置。另一方面，综合运用经济、法律、行政手段实施对市场和社会的监管，有效调节资源配置和收入分配，防范市场失灵，促进经济和社会发展；当前特别要注意优化生态环境，促进人口、资源与环境的协调发展，实现经济和社会的可持续发展。

政府的服务职能是指政府在满足社会个体和社会发展需要方面所负有的职责和应发挥的作用。公共服务职能是现代政府职能体系的重要组成部分。现代政府是民众的政府，不但要以管理者的面目出现，维护公共秩序，而且要以服务者的面目出现，将管理的思想转变为服务意识，履行一定的服务职能。特别是在市场经济条件下，由于市场机制不能满足社会个体和社会发展的全部需要，因此必须要由政府提供公共服务。这些服务主要表现为各种社会生活基础设施建设，社会救济和保障体系的建立和完善，各种灾害的救援和救助，正常的社会公共秩序的维护，公共信息的收集、处理和供给，生活环境的治理和美化，其他社会需要而社会其他组织无法提供的服务等。^[8]为落实并提高各项社会服务职能，政府需要通过人事、监察、编制、体制机制等方面的改革，不断提高行政效率，树立良好的政府公众形象。

以上政府职能的划分，既涵盖了政治、经济、文化、社会诸方面的内容，又较清晰地反映出市场经济条件下政府在国家的政治、经济、文化、社会事务中所处的位置、应发挥的作用和承担的职责，符合政府一般职能的本意。^[9]

（二）政府职能的一般模式

由于不同的历史时期，政府的职责和功能不同，导致政府职能呈现出不同的模式^[10]，反映了不同时期不同政府职能的变化情况。

第一，保护型政府职能模式。保护型政府职能模式的思想理论基础是资产阶级个人主义和自由主义理论。早期的资产阶级思想家常常把政府看作是公共的领域和政治的领域，他们把市场看作是私人活动的范围和个人的领域，认为个人的自由、财产、安全等是市场中行为主体的基本权利。特别是根据资产阶级的“天赋人权”理论，早期的资产阶级思想家常常认为个人权利是至上的和不容侵犯的，政府的主要责任正在于保护个人的权利。虽然“天赋人权”的理论原则要求个人权利不受来自任何一方的侵犯，政府必须是个人权利的保护者，但人们质疑政府是否会演变成个人权利的侵害者。应当说，早期的资产阶级思想家有着足够充分的理性判断力，他们认识到政府有着扩张权能的本性。他们指出，政府权能的扩张本性必然导致政府最终演变成个人权利的侵害者。为此，早期的资产阶级思想家大都主张严格限制政府职能的范围，即严格地把政府限制在公共领域中发挥维持公共秩序的作用。换言之，就是要防止政府直接介入市场，侵入“私人”领域。他们认为，只要政府能忠于职守，守望在市场之外，就能有效地起到“保护人”的作用。这样一来就在原则上界定了政府职能的范围。^[11]

第二，干预型政府职能模式。干预型政府职能理论基础是以凯恩斯主义为代表的宏观经济学理论。凯恩斯在1936年发表了《就业、利息和货币通论》一书，该书强调了“政府干预市场”的思想，并为该思想提供了全面坚实的理论基础。凯恩斯主义认为，仅仅依靠市场，其自发调节机制不足以使有效需求提高到社会所需要的充分就业水平。为了弥补市场自发调节机制的这种“能力不足”，政府必须和市场形成互补，即通过发挥政府这一只看得见的手，采取扩大政府支出、减税和货币扩张等措施加以弥补。这种“弥补”就是政府对市场的干预，因为当采取上述弥补措施时，政府已经有力地介入到市场活动之中，对市场进行干预了。凯恩斯主义认为，当政府采取这些措施对市场加以干预时（直至达到充分就业之前），始终能够刺激产量和就业量的增加，而且不会带来通货膨胀。

第三，引导型政府职能模式。引导型政府职能模式既不同于保护型政府职能模式，也不同于干预型政府职能模式，它是两者的综合统一后形成的一种全新的政府职能模式。如果说保护型政府职能模式相信市场中存在着客观的经济规律的话，那么引导型政府职能模式也同样相信这种规律的存在，并要求认识和把握这种规律，利用这种规律对经济的发展加以引导。引导型政府职能模式与干预型政府职能模式的共同之处是，都介入市场运行，对经济进行干预，而且都表现在采取宏观调控的手段。引导型政府职能模式反对在市场的自由放任和政府的强力干预之间作出二者择一的选择，它要求在政府与市场之间建立起稳定的联系，使政府的地位和作用相对确定，政府应当做什么和不应做什么，都以法律和制度形式固定下来，政府的行为边界清晰而决不因人因时而异。总之，引导型政府职能模式是一种非常稳定的模式，是建立在科学性的基础之上的。^[12]