教育组织改革

第三节　教育组织改革

一、自主办学

从2003年10月1日开始，日本以改革国立大学制度为主的一套教育改革法律正式生效。日本国立大学的改革包括三个目标:第一，努力建成具有世界教育研究水平、个性丰富的大学；第二，建立重视国民或社会“绩效”（accounta-bility）与引入竞争机制的国立大学；第三，通过大学经营责任明确化，实现灵活和富有战略性的大学运营。从2004年4月起国立大学改为独立大学法人，它不仅将脱离公务员行政机制，而且在教育内容、学位授予、经营管理上都将摆脱国办教育的传统。文部省依然对国立大学法人拥有极大的管理和监督权，但已不是直接的办学者，各学校的学科、专业设置各自决定，大学的内部组织机构将呈多样化态势，一改由文部省决定的现状。

20世纪90年代初，美国开始出现具有自治权的“特许学校”。这些学校摆脱了大多数的州和地方的教育规章制度，而由非营利的、法律上自治的合作团体来开办。特许学校鼓励革新的教学，主张教师创造新的专业机遇，促进社区的参与，改进学生的学习并以学生成绩为基础来承担责任和享有自治权利^[35]。

二、市场驱动

20世纪80年代，美国作出了公立学校私营化的举措^[36]，鼓励公立学校把部分教育服务活动从公共领域转向私营领域，即在维护政府和学校委员会办学权（即学校的公共性）的前提下，增加私人或私营机构在公立学校中的投资服务项目，包括管理经营学校的生活费用、食物供应、交通工具、医疗卫生、教学技术、教育测评、课程革新、教师聘用等方面。公立学校私营化的主要形式，一是与私营部门签订承包校内特殊的服务项目合同；二是与商业界和私人基金会建立伙伴关系；三是聘用独立教师。

英国在撒切尔政府时期削减教育经费，同时在政府和高等教育契约关系下，高等教育逐步形成准市场机制。一是通过资金刺激，使高等教育市场化发展方向合乎政府的需要。政府发起EHE倡议（Enterprise in Higher Education Initiative），鼓励“企业精神”（enterprise）的培养，倡议促进大学和多科技术学院与工商界的合作。二是改变机构和拨款机制，逐渐形成高等教育的准市场。在1987年的白皮书中，保守党政府倡议各类高等教育机构为了国家的整体利益，应考虑调整步伐，提高适龄学生入学比例并拓宽入学途径，大量录取非传统型的学生，以适应国家经济发展的需要；并由多科技术学院与其他学院基金委员会（Polytechnics and Colleges Funding Council，PCFC）取代全国咨询委员会（NAB）；大学基金委员会（University Funding Council，UFC）取代大学拨款委员会（UGC）。1989年，PCFC减少了分配给各大学的资金，提高了学生的学费，后来又对各学科实行了区别性收费，以鼓励学生按政府的愿望选修课程。国家把对各大学拨款的一部分转移到资助学生的学费上，鼓励大学多招学生。三是以平等的竞争进一步实现市场化。1992年的《高等教育与继续教育法》以一个统一的高等教育系统取代了传统的双重制，高等教育资助委员会（Higher Education Funding Council，HEFC）取代PCFC与UFC，负责对高等教育机构（大学、多科技术学院和其他高等教育机构）的经费补助，多科技术学院获得了大学地位^[37]。

三、评估制度

独立、公正、公开的评估体系，是保障学校教育质量的基本方式。建立以中介评估为主导的多元化教育质量保障体系、突出学校自控在质量保障中的地位和作用、逐渐强化和完善高等教育质量评估的竞争机制，是学校评估中值得借鉴的经验。

（一）英国

英国的高等教育评估体系包括高等教育基金委员会（代表政府）、高等教育质量委员会（代表大学校长委员会）、高校自评和社会评估4个层面。1997年，为更好地完善高等教育评估机制，英国高等教育基金委员会和高等教育质量委员会联合成立了为英国高等教育质量保证署（Quality Assurance Agency in Higher Education，QAA）。英国高校质量评估体系的基本特点是:（1）独立性:非政府工作人员主持，政府不直接干涉，但通过QAA这个评估中介机构实现对高等教育的间接干预和控制。总体的科研政策和在总量上控制拨款数额由政府控制。（2）全面性:通过将政府、学校、学生和社会有机结合，对高校的教学科研质量进行实行多角度评价和监管。（3）权威性:评估委员会的成员对高等教育有深入研究。明确质量评估的有关概念，详细描述学术标准和不同等级学位授予所需要的条件，制定学科质量描述，专业规定，确定准确和期望的教学标准等，为评估活动制定参照依据。（4）公正性:客观事实为依据，不受外界干扰。（5）公开性:坚持公开透明为原则；评估结果以报告的形式公开发表。（6）人文性:注重学生的参与，并照顾到用人单位的意见，真正的以人为本。（7）竞争性:评估结果直接影响到学校的声誉以及经费的获得。（8）可说明性:为资源使用者提供信息服务。

21世纪初，英国又开始建立高校自评制度。2002年4月，QAA发布了新的“院校审查”手册草案，征得各个院校的同意后，决定从2003年开始采用院校审查代替以前的延续审查和学科评估。建立这一体系的目的是由院校承担教育质量保障的责任，QAA的院校审查则重点评估高等学校内部质量保障机制的有效性^[38]。

（二）美国

美国设立了国家教育进展评估（National Assessment of Educational Pro-gress，NAEP），致力于向美国公众报告中小学学生的教育状况，促进教育质量和学生学业成绩的不断提高。NAEP又称国家教育报告卡，是目前美国唯一一个在全国范围内持续监测中小学学生学业成绩的评价体系，是《不让一个孩子掉队法》以立法的形式确立的评价模式。一些长期以来未能有效通过教育使学生达到规定的学业标准和要求的学校，被称作失败学校（Failing Schools）。1990年美国提出全国教育目标之后，失败学校成为热点问题。1997年，已有22个州通过了相当于“学术破产法（academic bankruptcy laws）”的立法，明确了州有权对失败学校或学区进行干预。国会更是在1994年重新核准了《初等和中等教育法》，要求对那些未能在其学生成绩通过基于标准的测验方面显示出明显进展的学校进行惩罚^[39]。

（三）日本

过去对大学的评价完全由文部大臣来组织，每教学年度结束和中期计划结束时，对各法人的业绩进行评价。为了保证大学办学的自主性和自律性，改革后提出评价委员会根据“大学评价、学位授予机构”的独立评价结果进行评定。政府根据这些评估，有重点地扶持培育一批具备竞争力的世界一流大学，并为此制定一些专门的规定^[40]。

（四）新加坡

1997年，教育部提出“重思考的学校，爱学习的国家”（TSLN），致力于提高教育水平，具体通过以下方面的评估和评比。

引导学校进行自我评价。卓越学校模式（The School Excellence Model，SEM）是新加坡教育改革的一个目标。为了实现TSLN，学校必须打造卓越的教育与学习环境，一个方法就是要具备卓越的自我评估系统。SEM实施于2000年，SEM是根据以下模式改进而来的，一是新加坡质量奖模式（Singa-pore Quality Award，SQA），二是美国波力多奇国家质量奖（American Malcolm Baldrige National Quality Award，MBNQA）。通过衡量成果和过程，学校要求检查作为整体贡献一部分的自己的工作实践。在自我评估过程中，每个学校都必须不断质疑当前的实践和已有标准，思考如何更加有创造性和有效地交出系统而全面的理想的教育成果。

推行新加坡品质等级奖（Singapore Quality Class Award，SQC）。为了保证学校管理的职业化，学校鼓励参与SQC。这个奖为追求业务卓越提供了一种组织框架。要获得这个奖，组织必须在七个项目上获得高分:领导资格、规划、信息、人员、过程、客户和结果。这个奖建立在新加坡质量奖业务卓越框架的基础上，由新加坡生产力与标准委员会（Standards，Productivity，and Inno-vation Board of Singapore，SPRING）管理。

教师评价与奖励。教师可以通过三个“卓越领域”获得提升:教学途径、领导途径和资深专家途径。除了有相当竞争力的薪酬之外，每一个教师每年必须参加100小时的职业培训，培训费用完全由国家资助。还有一个相关计划为在教师岗位上服务超过一定年限的教师提供奖励。在终身教育的精神引导下，学校管理者和教师被鼓励利用公休假去学习新的知识和技能——不必一定要在教育学院，也可以到如医院行业等其他机构。

四、行政管理

由于历史和传统，发达国家教育行政管理模式与中国有较大的区别。各主要发达国家所进行的社会变革，基本上是朝向民主化方向发展的。反映在教育行政管理体制方面，则要求进行教育立法、民主管理、民众参与教育决策。实行民主教育行政管理已经成为一种总的发展趋势。从宏观上看，主要是加强教育行政的民主管理，促进教育决策和教育立法的民主化，体现公民参与的社会性和公开性的原则，特别是教育行政管理集权制的国家，要求民主化的倾向更为强烈。各国教育行政体制民主化的主要特点是:教育行政管理民主化的内容进入立法和建立教育审议制度。

以美国为例，联邦教育部的主要任务，是保证联邦政府人人得到平等接受教育机会的承诺得以实现；在各州、地方学校系统以及公私立非盈利教育机构、以社区为基础的组织、家长及学生办学或参与教育的努力的基础上，采取补充措施，使教育质量不断得到提高；鼓励公众、家长和学生积极参与联邦政府实施的教育计划；通过联邦政府支持的教育科研、评估和信息发布来促进教育质量和效益的提高；加强对联邦教育项目的协调；加强对联邦教育事务的管理；对总统、国会及公众负责，不断提高联邦教育项目执行效果（accountability）^[41]。

出于提高教育水平的目标，联邦政府对教育的干预趋于深入和广泛，而立法和教育拨款是联邦政府对各州教育施加影响的重要手段。联邦对教育的资助主要有三个基本目标:一是资助适龄青少年进入各级各类学校，以促进教育的均等；二是资助职业技术教育和成人教育，帮助青年就业，以适应经济和社会发展的需要；三是资助某些重要学科的发展和高等学校的科学研究，以适应国防和国际竞争的需要。具体职责是对美国教育中出现的重大问题提供指导和合作；作为国家教育思想和信息的交流机构，收集并传播优秀的教育思想和最新教育研究成果；给有需要的家庭提供奖学金和贷款，使他们的子女能接受高等教育；帮助地方社区及学校解决学生面临的最紧迫的问题，如增强学生的达标能力，改善学校治安，鼓励家庭参与，提高教师素质，帮助各州及学区满足学校和学生的其他特殊需要；根据经济形势的变化，帮助学生做好就业准备；保证所有公民都有平等享受联邦教育基金资助的权利，不受种族、肤色、国籍、性别、残疾或年龄的影响。

收集有关教育发展的数据是美国联邦教育行政机构的基本职能之一。自1962年开始，该机构每年出版综合性的《教育统计摘要》和其他专项统计资料；1974年建立国家教育统计中心，以后又建成“教育资源中心”，美国教育信息的搜集、储存实现计算机化，成为世界上最大的教育信息情报系统。该系统不仅向各级政府部门和教育研究机构提供各种数据和分析报告，同时还影响和支持着各级各类学校的教育决策。开展教育研究是美国国会赋予联邦教育行政机构的另一项基本任务。1972年，国会通过法案设立国家教育研究所，专门从事教育研究与发展工作，以协助解决或减轻美国教育的问题，促进教育工作的艺术化、科学化、专业化以及建立有效的教育研究与发展制度。

在教育投入方面，一是基础教育投入多于高等教育。多年来，美国在教育经费分配上形成了一个较为稳定的传统，即中小学教育经费由国家统包，高等教育解决部分。以1991—1992年度为例，当时估计国家用于各级教育的总投资是4 250亿美元。在这笔经费的具体分配上，中小学是2 610亿美元，占61%；高等教育是1 640亿美元，占39%^[42]。二是公立学校的投入多于私立学校。在联邦、州和市地三方投资分配的总体比例上，国家对公立学校的投入始终高于私立学校。以1991—1992学年度为例，国家对公立学校的投入经费是3 466亿美元，而对私立学校的投入只有784亿美元。在基础教育层次，公立学校是2 409亿美元，私立学校是201亿美元。在高等教育层次，公立学校是1 057亿美元，私立学校是583亿美元。

五、利益相关者参与

企业、家长和其他利益相关方参与教育过程和学校管理，是各国教育发展的共同特点。如英国，通过志愿性质的学校管理委员会制度，学校教员和学生家长、社区、地方政府、基金会和赞助商等参与日常学校工作管理，实行考责制，为完善教学模式、提高教学质量和支持校长、老师的工作提供帮助，参与管理预算，决定是否增/减人员或仪器等，指定战略性发展目标和学校内部各类改革方案；共同参与学校管理。

新加坡注重与各个教育利益相关者之间的关系，努力营造有利于教育发展的社会环境。1998年，新加坡教育部专门成立了“社区与家长辅助学校咨询委员会”（Community and Parents in Support of Schools，COMPASS），旨在集合各方之力，共同促进学生的学习。新加坡认为教育利益相关者包括:学生自身、家长和家庭、教师、校长、教育部、社区、企业、校友会以及学校咨询委员会/学校管理委员会（SAC/SMC）^[43]。COMPASS成立十年来，有效地建立了家庭—学校—社会的合作关系。一个有力的证明是，许多学校都建立了家长支持小组（Parent Support Groups，PSGs）和家长—教师联合会（Parent-Teacher Associations，PTAs）。1998年，PSGs和PTAs的数量只有60个，而到了2008年已经有348个，他们为96%的小学、中学和初级学院或高级中学服务^[44]。2002年，COMPASS还设立了教育伙伴奖（Partners Award），目的是为了鼓励和加强与教育利益相关方之间的合作关系。该奖设立以来，共有48个学校获得过优异奖（Merit Award）和杰出奖（Outstanding Award）两个奖项^[45]。