教育财政支出的重心偏低

第二节　教育财政支出的重心偏低

新中国成立初教育财政经费支出结构重心低,越是低层政府,教育经费占其政府财政开支的比重越大。在中央集权体制下教育财政支出结构的低重心现象与美国联邦制的财政体制不同,在联邦制下,地方政府教育财政的努力程度高,但是其财权和事权都受制于辖区内的地方民众意愿,保持相对平衡。中华人民共和国成立初期在中央统收统支和高度集权的财政管理体制下,教育经费没有独立税收体系征收,教育经费主要由政府预算安排。由于中央拥有合法的权力向地方下压教育筹资职责,容易出现政府间财政机会主义,挤压下级政府的财权,扩大下级政府的事权。因而在这一体制中,地方政府很可能在行政压力下,不得不比上级政府付出更多的财政努力,即在财政支出中教育经费开支所占比例较高,出现低重心的教育财政管理体制。在中央集权制度下,由于低层次政府主要对上级政府负责,通常地方财力分配主要根据上级意图而不是辖区居民的意见,当高层政府将发展教育压力推向基层,又不向基层政府提供转移支付经费,迫使基层政府陷入财政困境。

一、省县教育财政努力程度相对高

国民经济恢复时期,新政权为建立深入乡村的行政系统,财政是付出代价的；这一时期地方教育经费占地方财政比例较高,但仍不足以承担普及教育的任务。

如,浙江省在1950年除三个省辖市杭州、宁波、温州及绍兴、嘉兴、湖州三个市外,浙江省于1950年秋征任务是12.09亿万斤稻,地方以15%附征。浙江省规定中等以上教育机构均统一编造预算,向中央请领开支。凡乡村经费及小学教育经费补助等,均属于地方财政范围。因秋收后浙省进行土改,乡村政权必需建全,乡界要划小,乡干要增多,乡干每月待遇120斤大米,标准不高,但是必须要保证。浙江省地方附加经费收支预算是:行政费占30.46%,按编制六千小乡每乡配备干部4人,每月120斤。办公费每乡全年25斤,每村20斤。财务费占9.77%。文教费占36.87%,按教职员18030人,每月180斤,校工1850人,每月120斤。文化馆86所,每所4人每月180斤,事业费每馆740斤。在1950年度尚不能全部维持,仅可维持预算之数。^[32]

1950年湖北根据中央要求,省政府规定县教育经费应占地方收入的30%,但有些县未按此要求办理；省教育经费一般占省预算的10%。^[33]

1951年中国各县乡地方财政开支中,小学经费占50%～60%。当时县乡政府难以解决,国家规定地方开支是以公粮两成附加经费,然而这一方式不足以解决地方财政问题。1952年5月,全国财政会议决定整理乡村地方财政。调查团对于16省53县74乡进行财政调查,发现上级拨款只占乡镇开支34.26%,除此之外,乡镇开支需自筹。乡镇文化教育开支占乡镇开支的38.73%,行政费占20.36%,因而调查团提出乡村小学教员薪资和乡村小学的办公费由应国家包下来。^[34]

由于缺乏全国各级政府间经费支出和教育经费支出比重的数据,从现存个别省份资料可推测这一现象的存在。如,浙江省计划委员会在1954年制订浙江省支出五年计划,这一计划显示,浙江省实际支出情况,1952年、1953年上解的经费是浙江省本省总支出的1.98倍和2.24倍；浙江省教育经费支出占浙江省财政支出比重分别是27%和35.8%,浙江省计划在1954年教育经费支出占浙江省财政总支出的29.8%。^[35]从浙江省教育经费支出分析,浙江省预算计划中,只单列教育事业经费,在教育事业经费项下没有单独的教育行政经费项目,只有各项教育事业经费项目。1952年和1953年浙江省教育支出中,高等教育经费只分别占4.84%和6.94%；计划在1957年计划占12.87%。1952年和1953年中等教育占教育支出的37.75%、29.46%；计划在1957年占40.8%。（见表4－2）

表4－2　浙江省教育支出计划（1952—1957）^[36]

从浙江省教育事业费支出的实际总额分析,教育事业费总额从1949年逐渐上升,直至1960年；1961年后缓慢回落,总体呈上升趋势。浙江省教育事业经费占省财政支出的比例,则走势曲折,在1953—1957年间都在15%以上,1958年陡然下跌成6%,持续下降直至1962年回升为17%。浙江省教育事业费占财政开支的比例,显示浙江省政府对于教育财政的努力程度,这一时期年平均为15.3%（见表4－3）,远高于同期即1950—1965年国家对于教育投资占财政开支7.96%的比例（见表3－2）,说明浙江省政府对于教育的努力程度高于国家包括中央政府在内的努力程度。（见表4－3）

表4－3　浙江省和湖南省教育事业费支出（1949—1965）

（单位:元）

湖南省与浙江省教育经费增长趋势有一致性。从湖南省情况分析,教育经费总额则在1950年到1960年期间持续增长,在1961年下降后,又逐

①翁礼华.浙江财政五十年1949—1999［Z］.北京:中国财政经济出版社,1999:488、494.比例由作者计算.

②《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴1949—1984（地方教育）［Z］.长沙:湖南教育出版社,1986:851.原表注:“教育经费”中包括省、地、县地方自筹基建投资,但不包括国家基建投资.

渐回升。湖南教育经费占省财政总支出的比重在1950—1957年间达到19%以上；1958年到1961年间,急剧下降至10%以下；1962年开始回升；在1950—1965年间平均为19.8%,高于同期国家教育经费占国家财政的比例。（见表4－3）

在1954—1957年期间,即“一五”计划期间,在保证国家集中主要财力进行重点建设的前提下,实行划分收支,分级管理体制,地方有固定收入来源和一定机动财力,而且执行结果,地方都有相当结余,这对调动地方积极性有一定作用。1956年国务院第五办主管财政贸易汇报:财政名义上是四级,实际上只有一级半,只有中央一级是完整的,省财政只是半级财政。省级财政收入只有三项:5%的农业税附加、3%的总预备费和自筹部分资金,三项收入额不大。如1954年天津市教育部门发挥积极性,多招收了一些适龄小学生,中央主管部门不同意,经市委一再交涉,主管部门才认账。^[37]虽然地方自主权力小,但是从教育系统分析,这一时期教育财政经费开支的重心低。1954年7月,《政务院文化委员会关于加强省（市）文教部门财务、基本建设管理的指示》,指出:“全国文教经费有80%左右是属于地方预算,文教部门基本建设工程任务也有半数以上是属于省（市）,在省（市）预算和基本建设任务中,文教经费支出和建筑工程工作量均占着很大的比重。这就说明省（市）在管理文教财务、基本建设的任务是繁重的。”^[38]

1958年中央则全面下放计划管理权、基本建设项目审批权、劳动管理权和财税权。1960年1月,国务院转发教育部《关于各级各类学校1960年春季招生工作的请示报告》,文中指出1960年的招生计划:按照各项定额标准核算,共需增加教育经费6541万元,基建投资5865万元。这些经费和基建投资,应首先采取勤俭办学和发掘潜力的办法,加以解决；确有困难时,可酌予追加预算。中央各业务部门所需教育经费1252万元,基建投资1678万元,经征得各该部门的同意,所需教育经费和基建投资可在各该部门事业经费和基建投资计划内自行调剂解决,一般不另向国家追加预算和投资。地方所需教育经费5289万元,基建投资4187万元,我们考虑到地方困难较多,应酌予追加预算。^[39]由上文所述可以推测,地方教育经费的开支占有重要地位。

二、财政预算内补助社队教育经费

对于民办学校,国家通常给予一定的补助；1958年后,政府预算内经费开始补助社队办学经费。

1956年乡村小学的教育经费未列入地方正式预算。1956年6月,财政会议在预算中讨论“关于农民负担和乡村小学经费的问题”。当时中央规定“随同农业税附征的地方自筹收入,由原来不超过农业税正税的12%提高到最多不超过22%。增加的收入,用来解决一部分乡村小学经费。”在讨论过程中,有些代表提出,地方自筹收入增加,农民负担是否过重？当时预算委员会根据政府提供的材料来看,认为农民负担是不算重。在1953年至1955年的三年中,国家对农民实行了稳定负担的政策,把农业税税额稳定在1952年的水平上,这个政策对于促进农民增加生产、改善生活,已经收到了良好的效果。1956年中央把地方自筹占农业税正税的比例,从不超过12%提高到最多不超过22%,在农业生产基础上,农民负担仍然没有超过1952年的负担水平。用于解决地方自筹收入,应该按照国务院的规定,由省市人民委员会掌握分配,统一调剂使用,不应该交给农业生产合作社去自筹办理。有的农业生产合作社自己愿意而又有力量自办的可以例外。至于今后乡村小学教育经费是否列入地方预算,可以留待国务院在研究解决事业管理体制和财政管理体制的时候,统一加以考虑。^[40]

“大跃进”时期,地方政府教育职责和财权大增,政府鼓励公社和大队办学,1959年陆定一建议“第二条腿”的补助费列入预算,公社办学在一个较长时期内要国家补助。他指示:这笔补助费究竟好多,要列入预算,要搞出定额来,像全日制那样。^[41]

针对农村办学的实际情况,国家预算开始增列对于社办学校的补助费和奖励费,教育财政管理的重心略向上移。1960年3月,财政部、教育部联合颁布《关于人民公社社办中、小学经费补助的规定》,提出国家对公社举办的普通中、小学、农业中学等学校根据不同的情况,在人力、物力和财力可能的范围内给以必要的扶持。要求:“对山区、少数民族地区、或严重遭灾地区和一般经济条件较差地区的公社办学校,其经费经公社和群众积极筹措后,还有困难的,可根据情况给予临时性或一定时期的经费补助,以扶持其发展、巩固。”补助款的用途是:“补助的款额,以补助解决教师工资、专职教师的集体福利（如医疗费等）为主,对新办的学校,也可以根据情况酌予补助基本建设费或教学设备购置费。”“补助费和奖励费的经费来源,由国家预算中适当编列对社办学校的补助费和奖励费,不足时可在地方自筹经费中酌拨一部分款额。”^[42]

中央文教小组对于1961年文化教育经费进行安排,文教基本建设投资定为4.62亿元,是1960年预计8亿元的58%；其中安排教育部门投资3.52亿元。中央文教小组认为专县以下的公立小学投资,应当由地方自筹资金中适当解决,社办教育仍应在财政中给予适当补助。^[43]

1962年1月,教育部、财政部发布《关于进一步加强教育经费管理的补充意见》,文中提出各级政府或教育、财政部门调剂教育经费时,应由财政、教育两家共同研究,报请同级人民委员会批准或报上级政府备案或批准,使教育经费在各个环节都能从教育和财政两方面实行互相约束,彼此监督,从而加强管理力度,妥当安排教育经费。要求控制和压缩教育经费。规定省、市、自治区应在农业税地方附加中划出一定的款额,补助农村公办小学和民办小学。

1963年2月,《关于教育事业财务管理若干问题的规定》一文规定公办中小学杂费由地方掌握,校舍维修等可各地安排在市政维护费或农业税附加之下。^[44]广东省教育厅、财政厅于1963年5月颁发了《广东省普通教育经费财务管理暂行规定》,其中规定:（1）在城市工商税附加和农业税附加中应安排一定数额作为民办学校经费和公办小学校舍修缮及课堂桌椅补充购置的补助,具体补助款额由各地根据实际需要与可能,由财政部门与教育部门共同研究,报请市、县人民委员会确定。（2）城市中、小学校的房屋修缮费,除了国家安排的修缮费、学杂费留成部分及房租收入中解决外,不足之数,各地在安排市政维护费用时,可以酌情补助,统一列入全市计划。具体补助数额,由各地根据实际情况,报市人民委员会确定。^[45]

总之,新中国成立后的教育财政职能重心逐渐降低,教育财政支出的重心在地方。在中央和地方的关系上,教育财政制度与财政制度并不一致。从权力构架上分析,中国教育财政的外部是集权型财政制度。传统计划经济是一种中央高度集权的,是以“条条”为主进行资源配置的体制,资源主要通过指令性计划进行配置。在这种“全国一盘棋”的利益格局下,中央与地方政府在经济利益上相互一致,服从于整个国民经济发展的整体利益,各级政府“同吃一锅饭”,中央政府与地方政府处于一种“大家庭”的关系。从财政支出上,在1953—1965年间,大部分年份里中央政府本级支出都超过地方支出,中央政府控制着大多数的财政资源与教育财政支出结构反差明显。（见表4－4）

表4－4　历年全国中央和地方财政收入及比重统计（1953—1965）

由于各级政府在教育行政中都存在资源不足的情况,教育财政低重心的特点进而显示为各级教育经费的级差性。在这一教育财政体制下,政府权力等级与所属学校生均经费差异构成对应之势。政府对于教育的分级管理,直接影响学校办学经费。学校管理机构的行政级别高,则学校经费相对充裕；学校管理机构的行政级别低,学校经费相对贫乏。曾有学者指出:在广东省的一个县,据估计一个学生的教育开支在公办高中为120元,在公办初中为76元,而在农业中学则只有6.8元。农业中学成本低廉。^[46]教育财政的分级管理加剧大众教育和精英教育的差异。