本研究的主要内容及结论

三、本研究的主要内容及结论

（一）研究的必要性和充分性

基于以上文献研究，课题组认为，对我国义务教育政策研究具有一定的必要性和可行性，无论是在研究的广度、研究的深度，还是研究的范式上，未来的研究都具有很大的拓展空间。本课题集中对当前义务教育主要政策进行梳理，对政策的主要内容在地方基层执行情况做一规范和深入研究，是此领域的进一步延伸和发展。

除了理论上的需要，现实当中，由国家教育行政学院研究团队进行此研究，还有其自身独特的优势和实际工作的需要。

国家教育行政学院是直属教育部领导的国家级教育系统干部培训院校，已经有50多年的办学历史，长期的办学实践逐步形成具有自身特色的办学思路和学院定位。2006年，学院以科学发展观为指导，认真回顾与总结学院的发展历程和办学经验，深入讨论研究，制定了《国家教育行政学院一年建设发展规划》，明确了学院的办学定位和奋斗目标，概括起来就是始终坚持以教育干部培训事业为核心，把学院办成在国内外具有重要影响的高水平教育干部院校。学院要进一步建设成为全国教育干部培训中心。同时，紧密围绕教育部的中心工作，以教育干部培训为基础，为教育领导机关构建决策调研咨询平台，为教育管理干部构建特色鲜明的教育科学研究平台，为教育干部培训构建交流合作平台，成为教育会议和学术活动的重要服务平台，即“一个中心，四个平台”。

党中央高度重视干部队伍建设和干部教育培训工作，明确提出各级各类党校、行政学院和干部学院都要在大规模培训干部、大幅度提高干部素质的总体要求下，深化教学改革，拓展培训类型，创新培训模式，提高培训质量。强调要坚持干部教育培训为党的中心任务服务，为科学发展服务，为干部健康成长服务。要全面推进培训理念、培训内容、培训方式、培训管理、培训制度的改革创新，形成充满生机活力的现代干部教育培训体系，努力走出一条中国特色干部教育培训新路子。

无论是学院的研究咨询平台，还是教育干部培训的要求，都需要国家教育行政学院教师团队，充分了解和把握国家重大教育政策的发展走势，将最新最好的教育政策理念和经验及时传达给一线的教育干部。

来国家教育行政学院参加研修培训的学员主要是国内大、中、小学和教育行政部门的领导者和管理者。他们普遍具有较高知识水平和思维能力，有较丰富的实践经验和工作体验。其中不少学员不仅是管理干部，而且也是教育特别是教育管理方面的专家学者。这种独特的专家队伍，要求教师要“既当先生，又当学生”，充分发挥学院的资源优势，鼓励教师和院外单位、院外专家学者以及参训学员联合开展科研或专题调研。本课题正是学院教师研究团队和来自基层一线的教育局长直接合作的成果，也是最具有国家教育行政学院特色的研究成果。

（二）研究的主要内容及主要结论

本课题主要采取问卷调查、深度访谈、结构访谈、小组讨论等研究方法，形成了调查报告和案例报告两组研究报告。报告的主要内容及主要结论是：

1．总报告《义务教育政策执行情况及执行效果综述报告》

采用了质的研究方法，研究团队集体开发了相关的《访谈调研手册》，根据义务教育政策设计了访谈的基本框架和相关问题。在此基础上，研究团队充分利用学院地市、县市教育局长培训班上的学员资源，对相关问题进行定性了解和掌握，同时选取了浙江和河南两个省份内经济发展水平大体相当的地级市（河南郑州市、驻马店市、安阳市和濮阳市，浙江杭州市和舟山市），分别对所选择地市的教育局长进行详细的访谈，深入了解教育行政部门如何解读新修订的《义务教育法》和如何规划落实本地区义务教育发展，了解其资源配置方式、配置效果和目标达成情况以及具体政策措施之间的衔接关系。研究着力调研并分析新修订的《义务教育法》颁布以来各地的执行过程和执行效果，进而提出系统性和战略性的发展模式，最终目的在于促进各级地方政府推动区域义务教育均衡发展。

梳理并分析访谈调研的结果，研究发现主要体现在以下两大方面：

第一个方面是关于“对《义务教育法》中规定各项政策的理解”。针对这个主题，本研究从五个方面进行访谈调研和分析。具体来说：一是关于义务教育政策主要目标。虽然受访者从不同的角度去理解和分析，但是基本认识一致，都认同义务教育政策的目标主要体现在素质教育和均衡办学方面。二是关于义务教育管理体制。各地在均衡办学条件、办学理念、远程教育和农民工子女上学几个方面都有各自的做法和举措，基本认识比较一致，都充分认识到了均衡办学条件的意义、办学特色和标准化并不矛盾、远程教育的作用和解决农民工子女上学问题的长远意义。三是关于经费投入与管理体制。总体上大家认为实施义务教育经费保障机制改革是非常必要的，有利于强化政府的保障责任，也是解决农村义务教育经费问题的一服良药。在改革经费保障机制的同时，也要进一步加强教育督导制度，切实保障义务教育经费，尤其是农村义务教育经费的投入及政策监管。四是关于办学体制。一方面要清理和规范改制校，这是贯彻落实修订后《义务教育法》的必然要求，也是落实政府保障义务教育发展职责的重要举措；另一方面要规范管理民办学校和民办培训机构，促进其科学发展，真正成为公立义务教育的有益补充。五是关于人事管理。大家认为实行校长任用竞争机制是深化改革和建立现代学校制度的必然选择，有利于促进学校的健康快速发展，但是目前还需要完善配套的相关措施。实施义务教育学校绩效工资制度，是深化事业单位收入分配制度改革的重要内容，有利于调动教师的工作积极性，但是我国幅员辽阔，各地差异很大，还是需要因地制宜，具体问题具体对待。免费师范生制度，有利于加强教师队伍建设，鼓励优秀人才投入教育领域，但是也存在一些问题，需要在实践过程中不断改进和完善。

第二个方面是关于“《义务教育法》中各项政策的执行过程与效果分析”。一是义务教育政策的执行效果。在这个方面，各地都出台了一些解决“择校”问题的相关举措，积极推进了义务教育公共资源均衡配置，总体上取得了较好的效果。二是关于义务教育管理体制。各地基本贯彻落实了义务教育“以县为主”的管理体制，经费得到了保障，但在实施过程中发现，在一定程度上影响了基层政府管理和实施义务教育的积极性。实行了农村义务教育经费保障机制和建立分片包干责任制，农村办学条件得到了极大改善，但仍需要加强督学督政，以求进一步改善。在均衡办学条件方面，各地都出台了相关文件，采取了有力措施，也取得了较好的成绩，但仍需加强。在学校标准化建设和特色学校建设方面，各地采取了不同的措施。在推进远程教育方面，各地也做了不少工作，但使用效率比较低，尤其是农村学校。关于解决农民工子女上学问题，各地采取的措施大致相同。三是经费投入与管理体制。访谈发现，受访者所在地政府都能够足额负担农村义务教育经费，“两个比例”和“三个增长”今年来均已达到。各地通过捐资助学、勤工俭学和办学企业等方面加强了义务教育经费筹措。浙江省政府对免除杂费、课本费、作业费、提高公用经费标准、农村教师任教津贴、贫困学生资助、教师培训、校舍维修改造等项目进行了转移支付。杭州市还强化了预算管理，推进中小学预算编制制度改革。河南省则明确了省、市、县三级财政分担农村义务教育经费的具体项目和比例。其中，驻马店全面执行义务教育以基层学校为单位的“两上两下”预算编制制度。在经费监督方面，各地实行了不同的管理措施。四是办学体制。近年来，各地民办教育快速发展，基本形成了以政府办学为主、社会各界共同参与办学的多元化办学格局，各地清理改制学校的工作也基本完成，较好地落实了义务教育免收学费、就近入学的政策。在民办学校的管理方面，各地也提出了一些思路和具体做法，核心是要坚持规范与发展并重原则，引导民办学校科学定位和特色发展。五是人事管理。各地都把校长管理归口到了各级教育行政主管部门，并明确规定了校长的权限，制定了明确的教师准入资格。同时，各地还针对农村教师工资待遇差、流动性大等现实问题采取了一系列有效措施，取得了一定效果。就义务教育绩效工资实施情况来看，各地都出现了个别学校教师总体收入下降的问题，需要我们进一步改进、完善有关制度。教师交流制度实施以来，对于加强农村学校师资，带动薄弱学校师资水平的提高，提高农学学校管理水平等方面发挥了重要作用。教师在职培训确实很重要，但也存在工学矛盾。

综上所述我们可以发现，教育公平是修订后《义务教育法》中各项政策的价值诉求，措施创新是政策执行的重要特点，同时经济发展水平是制约政策执行的重要因素。

2．义务教育均衡政策、义务教育财政政策和义务教育师资均衡配置政策三个调查分报告

在总报告的基础上，课题组选取义务教育均衡政策、义务教育财政政策和义务教育师资均衡配置政策等三个关键政策，进一步采取问卷调查、小组座谈和个别访谈的方法，对这三个政策的执行情况进行了深入研究。研究发现：

义务教育均衡是我国义务教育发展的一个长期目标，由于历史的原因，真正实现义务教育均衡的目标很艰难，但地方政府已经在这方面探索出许多经验。通过问卷调查研究发现，我国地方基层在实现义务教育均衡方面的政策路径，有着比较集中的经验路径。具体表现为，示范高中建设、薄弱校改造、城乡学校结对、农村新校区建设、取消义务教育阶段择校等措施都是超过50%的地区采取的措施，其中薄弱校改造、城乡学校结对和取消义务教育阶段择校是比较普遍的措施，选择这三个政策路径的超过60%。而关系义务教育均衡的关键要素，教师的流动及均衡配置，并没有成为主流的政策。众所周知，教师不均衡，义务教育就达不到真正的均衡，为此，课题组进一步深入调查义务教育师资流动政策的实施情况。

义务教育财政政策是关系到义务教育均衡发展的基本条件。调查显示，当前义务教育财政政策执行效果有两个明显特点：一是农村义务教育经费投入得到明显改善，二是义务教育财政政策执行不到位现象普遍。通过调研，本书试图揭示义务教育政策执行不利的原因。当前义务教育财政制度在执行的三个环节存在明显的制度不足：在经费筹措环节，省级以下政府的财政责任不明，县级政府实际承担着财政责任和管理责任，县级政府财力匮乏与事权不配套的矛盾是造成义务教育经费不足的主要原因；基层财政管理制度不健全，中小学预算制度、经费拨付和管理制度等还没有健全，是财政政策执行效果不好的直接原因；义务教育的法律、行政和经济审计监督都不到位，没有有效的问责机制，是义务教育财政政策普遍没有到位的根本原因。因此，进一步的义务教育财政政策修正，应该从财政的投入、管理及监督三方面着手，进行制度的完善。

义务教育师资均衡配置也是义务教育均衡发展的关键。课题组在对近百位县教育局长问卷调查、访谈和座谈的基础上，指出县域义务教育师资均衡配置执行效果一般，县域师资配置不均衡，存在增量流动、城乡交流和组织内部流动三种师资均衡配置模式。义务教育师资均衡配置政策执行受到教育行政部门人事管理权限有限、政策工具使用单一和非正式制度规约等方面阻碍，建议从目标、运行和保障三个方面建立系统化的政策体系。

3．义务教育政策执行的案例报告

大范围调查，可以从面上理清存在的问题。解决这些问题的具体措施、过程及效果如何，只有深入具体的地区，观察具体政策的执行过程和效果，才能真正达到此研究的目的。为此，本课题组还采取案例研究的模式，就沈阳学区制改革、东部某省某市区义务教育经费分配模式改革、湖北省潜江市师资资源均衡配置和郑州市“班班通”工程等四个案例进行深入描述和剖析，试图从更直观的层面，研究义务教育的政策执行情况和政策执行效果。

沈阳市通过学区制推动义务教育均衡发展的过程，是一个系统的政策设计和推动的典型案例。案例通过访谈关键人物张振忠，和市教育局、区教育局及改革学校，立体地再现了这个改革的系统设计过程和推动过程。同时，相关人员在政策推动过程中的感受、体会和思考等也都毫不保留地贡献出来并得到详细记录，这些都是执行义务教育政策的宝贵的经验。

义务教育财政经费的分配是一个敏感的话题，这方面的案例很难得到。借助国家教育行政学院平台，团队成员得以获得这个宝贵的案例。为了尊重地方无私的奉献，本报告抹去案例的地方背景，但内容全部得到呈现。通过案例，我们可以看到，首先，发达地区地方义务教育经费仍然不足，经费水平仅可以维持学校运转，但很难考虑未来发展。其次，案例地区的财务管理非常符合财务规范。案例调查发现，义务教育阶段学校的基本运行主要有四方面支出，包括基本物业费、学生教学活动经费、教师培训经费和办公经费。第三，经费分配结构不合理，影响经费的使用效率。项目经费过多，项目设计不合理；日常拨付的经费过少，仅够维持学校基本物业费。这种分配方式，限制了学校办学自主性，使最了解经费支出用途的学校不能对经费有足够的支配权，降低了教育经费的使用效率。在调研基础上，课题组提出了“校本”财政的改革措施。

湖北省潜江市师资均衡配置是在潜江市实施双联管理体制下进行的，以教师补充与优化、城乡教师交流为运行机制，通过建立交流教师激励导向机制、教师培训与教研提高机制和交流教师生活保障机制、保障教育投入、城乡学校标准化建设和监督机制等措施，保障师资资源均衡配置。

郑州市信息化案例是很典型的“班班通”工程的实施案例。教育主管部门从说服政府主要领导，到与工程承接商建立合作关系，到精心部署和监督工程的实施，以及最终推动信息化的使用等，各个工程的经验和做法，都是值得其他地方教育主管部门借鉴的。

这些案例不仅提供了最直接最全面的政策研究视角，还可以作为教学案例在国家教育行政学院教学使用，也可以作为直接借鉴的改革经验，供基层的教育主管部门学习和借鉴。

本课题受全国哲学社会科学“十一五”教育科学规划教育部重点课题资助，还要感谢在我院培训的各位教育局长的大力支持和配合，可以说，本课题是研究者和实践者成功合作的范例。

张兰春^[14]

2011年6月

【注释】

[1] 陈振明．政策科学——公共政策分析导论［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：54．

[2] 陈振明．政策科学——公共政策分析导论［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：54．

[3]陈振明．政策科学——公共政策分析导论［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：55．

[4]袁佩琦．公共政策视角下的北京市义务教育资源均衡配置研究［D］．北京邮电大学硕士学位论文，2008：3．

[5]罗崇辉．进城务工农民子女义务教育政策执行困境与对策研究［D］．湖南师范大学硕士学位论文，2007：21—56．

[6]余海婴．理想与现实之间——北京市流动儿童义务教育政策执行与影响因素分析［D］．北京师范大学硕士学位论文，2005：43—66．

[7]冉敏．我国欠发达地区义务教育政策评估与展望——以甘肃省为例［D］．兰州大学硕士学位论文，2007：3．

[8]王小龙．义务教育“两免一补”政策对农户子女辍学的抑制效果——来自四省（区）四县（旗）二十四校的证据［J］．经济学家，2009（4）．

[9]常宝宁，李录琴．免费义务教育实施后的政策效应分析——以西北三省为例［J］．当代教育科学，2007（19）．

[10]周佳．随迁儿童义务教育政策的演进［J］．中国教师，2009（3）．

[11]赵慧君，杨清溪．我国农村义务教育实施免费的路径回探——改革开放以来我国农村义务教育财政政策的演变［J］．教育科学研究，2009（2）．

[12]刘复兴．教育政策的价值分析［M］．北京：教育科学出版社，2003：80．

[13]刘福才．我国流动人口子女义务教育政策的价值分析——论〈义务教育法〉文本解读［J］．临沂师范学院党报，2007（1）．

[14]张兰春，国家教育行政学院常务副院长。