美国的引智政策对提高自主创新的作用

一、美国的引智政策对提高自主创新的作用

(一)美国引进人才的主要方式和手段

在引进和留住人才方面,美国主要通过以下几种方法将全世界几百万的优秀人才吸引到美国来。

(1)长期执行有效的移民政策。美国之所以能在全球范围内汇聚人才,得益于20世纪50年代以来的积极开放的技术移民政策。美国《移民法》规定,每年至少为吸收国外各类人才保留有14万名入籍名额(EB1-EB5,5类优先技术移民)。而且作为世界上最主要的接受移民的国家,美国并不要求归化入籍的外国移民放弃其原国籍,也不强制他们只能在其拥有的其他国籍和美国国籍中选择一个国籍。

(2)以政治避难为名,千方百计地吸纳发展中国家的留学生、访问学者、教授和专业技术人员永久居留美国。例如,美国国会在1957年的《难民逃亡法》中明确规定,凡在1957年1月以前入境的外国留学生和访问学者,如果担心回国后因政见或其他原因受到迫害,则可以永久居留美国,其配偶和子女也可以不受限制地入境。在该条款实施后的第一财政年度内,获得永久居留权的外国留学生和访问学者逾3.2万人。至20世纪90年代,美国政府通过这种方式接纳了数十万外国留学生和学者。

(3)灵活的H-1B签证计划。从1990年开始,美国实施专门为吸收外国人才的H-1B签证计划。1998～2000年,每年约有11万外国人持此类签证,进入美国的大学和高技术公司工作。2001年和2002年,美国政府根据市场需求,又将签证年发放量提高到19.5万个(“9·11”事件后,出于安全考虑,又将这类签证的年发放量保持在8.5万个),并特别保证在美国获硕士以上学位的外国人能尽可能地拿到这类签证。签证有效期为3年,还可再延长3年。在这段时间,只要过了“市场的淘汰关”,就足以让这些外国人拿到绿卡。也就是说,美国巧妙地利用签证,将真正有用的优秀人才留在了美国。

(4)建立科学园区,吸纳各国英才,推动本国的科技进步。美国是最早倡导建立科技型经济特区的国家。美国的第一座科技园区创立于加州斯坦福大学附近的山谷,它于1951年开始兴建,此后发展成为举世闻名的“硅谷”。这座科学园区以斯坦福大学为中心,聚集了1000多家生产电脑、半导体的有关企业。继硅谷之后,美国在全国各地不断建立了许多新的科学园区。通过建设这些科学园区,美国吸纳了一大批外国优秀专家,极大地推动了高新技术的发展和进步,促进了经济贸易的不断扩大和发展。根据美国教育部门统计, 1981～1991年,在美国攻读博士学位的外国留学生占博士研究生总数的37%。1993年美国获得博士学位的人中,约有一半是外国人,他们毕业后大都留在美国,进入硅谷或者诸如AT&T(电报电话公司)、贝尔实验室等尖端科学研究机构工作。这是一种廉价的技术引进和智力引进,这对美国创新能力提高和现代化发展是极大的推动。

(5)以各种优惠条件吸引大批留学生。据美国国际教育协会统计,最近几年外国每年留美学生保存量约在53万(其中中国约6万,不含香港、台湾地区)。这些人可为美国每年带来130亿美元的收入。与此同时,美国有为攻读博士学位的75%的外国留学生以“研究助理”或“助教”身份提供全额奖学金。据美国著名智库兰德公司2004年发表的《高技术制造业和美国竞争力》报告,近20年来,美国每年接受约10万～20万外国留学生中,其中在计算机和数学领域71%的博士学位和63%的硕士学位授给了外国留学生,而其中80%的学位获得者愿留在美国。另据美国国家科技委员会2003年11月发表的报告指出,全美现有科技人员中,具有17%的学士、29%的硕士和38%的博士学位的人员均来自国外。正是这些源源不断来自世界各国的科技精英造就了美国这个经济强国,同时为美国自主创新能力提供了人才与资金的后盾。

(6)营造良好环境,让大批外国人才深深感受到,他们之所以来美国,不仅仅是追求丰富的物质生活,而且是为了更充分发挥自己的才能。为此,美国尽量创造出较之其他国家更加自由宽松的学术环境,提供丰富的信息资源,加上各种学术大师云集,营造了吸引人才的大环境。美国提倡尊重知识产权,科研环境不仅使科研人员容易出成果,一旦有了成果更容易被社会和市场接受。美国的股票市场成熟,法规齐备,练就了一大批冒险人士,因此风险资金也充足。这就保证了资金总是流向最富有创新的课题和项目。

(二)美国政府引智政策对科技创新的支持

在美国,无论是基础研究方面的知识创新,还是高技术产业不断发展,政府都采取了积极有效的政策加以推动,并通过引智政策的实施提供有效的智力保证。

美国政府一直是基础科学创新研究的支持者。为了将最优秀的人才吸引到国家急需的科学和工程领域,美国国家科学基金会设立了“总统青年研究奖”,这一计划的最大特点是,其经费不列入国家科学基金会年度预算,而由国会直接拨款。美国企业为了留住优秀的技术人才,实行配股方式,即公司按每工作一年的工龄配给员工一定的股份。为了防止员工将配股卖掉离开公司,公司一般规定,在若干年内不能卖掉。配股方式既留住了人才,也激励了人才。

美国政府通过大量立法和相关政策对研发活动给予有力支持: 1981年通过的《经济复兴税收法》,放宽反托拉斯法的规定以促进企业之间的合作;1984年通过的《国家合作研究法》规定,企业之间在销售之前的研究开发阶段的合作,可通过向联邦贸易委员会注册而免受反托拉斯法之扰。为创造一个推动创新和竞争的商业环境,政府采取的政策主要包括三个方面:一是经济政策。如减少赤字平衡预算、向民间释放资本恢复市场信心的财政政策,延长研究开发税收优惠的税收政策。二是贸易政策。如通过各种贸易协定和WTO推进自由贸易和保护知识产权、减少计算机等高技术产品的出口限制。三是法规政策。1993年进一步修改了1984年的《国家合作研究法》以促进合作研究,1995年对环境法规进一步修订,1996年的电信法对新技术投资和创新进行刺激等。

美国政府对研究开发投入始终大力支持。1994年政府宣布把用于民用科技的研发经费大幅度提高,达到GDP的3%,并称政府将在4年内增加1.4亿美元的拨款,帮助联邦实验室与私人公司签订合作协定,督促联邦实验室至少拨出10%～20%的研发经费用于与工业界的合作。国家的大学和学院不仅培养了大批新生代的学者和工程人员,更承担了全国一半以上的基础研究项目,这些项目又成为后续创新的源泉。

(三)美国人才猎头公司的作用

在第二次世界大战结束前夕,苏、美同时攻入德国,苏联忙着搬机器抢设备,美国则积极抢人才,不遗余力地搜罗那些战败国中掌握了先进技术的精英人才。为了到战败国那里把科技精英弄到手,美国竟然动用一个伞兵师、两个装甲师加上整个第六集团军,组建了一支特殊作战部队——“阿尔索斯突击队”,将德国最著名的原子能专家哈恩和火箭专家冯·希劳恩等科技专家俘虏过来。

美国战略防御计划组织制定了一个计划,其目的是获取前苏联在50多个领域,特别是领先于美国的6个领域的科技人才,他们是美国经济和科技发展的酵母和催化剂。作为科学实验之国和技术领先之国,美国在战后500项主要技术发明中就占了63%,在27个关键技术领域处于世界领先地位,特别是在高科技领域中,它始终保持绝对优势地位,占有了引导技术和市场的主导权,获得了巨额的垄断利润和良性循环技术创新的资本。

近20年来,美国历届总统几乎都公开承认,美国之所以成为世界上第一流的大国,与外籍人才对美国作出的贡献有着密切关系。可以说,“阿尔索斯突击队”是美国政府最早组建的一家“猎头公司”。这是美国为维护国家战略利益,以国家政府名义,悍然动用军事力量,直接以其他国家为猎取对象的“国家猎头”行为。猎头行业兴起于“二战”之后,前后共猎取22万名高级科技、管理人才,为美国的腾飞发挥了主导作用。

美国政府对猎头行业的繁荣给予大力支持。一方面是市场经济发展本身的需要,另一方面又可以淡化其“国家猎头”的身份,把一些重点人物和关键人才的“挖猎”委托给专业的猎头公司,是一种商业行为而非政府行为,不会引致外界的非议,实现了一箭双雕。美国的很多国家职能是由分散的各种实体,如工商企业、中介组织、科研机构来完成的。美国80%的科研人员就职于私营企业,而欧洲国家只有50%。美国科研机构能从全世界吸纳人才得益于政府向各科研领域提供的巨大支持、私营企业无与伦比的实力以及美国在这方面灵活的体制。

美国政府“猎头”政策具有温和、隐蔽和灵活的特征。如针对精英的“绿卡”和移民政策,吸引外国高智群体的留学政策,遍设科研机构、研发中心的“育才”政策,跨国公司的“人才本地化”政策,借助猎头公司等高级人才中介的直接“猎头”政策等等,以国家的政策制度和企业的市场行为来承担“国家猎头”的战略职能。美国的人才猎头组织已经将目光转向全世界,并在美国高级人才资源配置和国际人才资源市场竞争中发挥十分重要的作用。美国人才猎头业务是全世界最发达的,其猎头份额占全世界的60%左右,已成为一个重要产业,仅居世界前6位的人才猎头公司其年营业额就高达20亿美元。“猎头”公司对国家创新能力提高具有举足轻重的作用。