电子文件管理国家战略

2.10　电子文件管理国家战略

2.10.1　电子文件管理国家战略兴起的原因

我国国家层面的电子文件管理现状比较严峻，制定和实施电子文件管理国家战略十分必要和迫切。存在的主要问题表现在:①对电子文件管理在电子政务建设中的战略地位的认识不充分，实际工作中电子文件仅体现出参阅的功能而不具有证明能力;②当代中国的社会记忆可能产生无法挽回的缺损，因为政府电子文件的管理比较混乱，电子文件的安全存在极大的不稳定性;③由于我国电子文件管理研究处于“自由探索”阶段，缺乏沟通与协调，各地区、各部门关于文件格式、元数据标准、数据结构标准等方面的规定各不相同，电子文件信息孤岛面临深化的风险;④因为各地自行建设电子文件管理项目的重复投资、低水平重复研究的现象非常严重，加之双轨制的运行，导致电子文件管理上的资金投入效益不高。这四个方面的问题使我国在电子文件管理领域与先进国家形成一定的差距，在有关重大国际合作项目中的位置较低，对有关国际标准制定的影响力较弱，在关键性核心领域的话语权和研究实力受到质疑和挑战⁽¹²³⁾。也正是这些原因的存在，强调从国家层面上管理电子文件是当务之急。

安小米认为，《电子文件管理国家战略刍议》“首次提出了我国电子文件管理国家战略研究的问题，并从宏观、中观和微观战略框架体系构建，政策、制度、业务集成策略，及法规、管理和技术三位一体保障体系构建若干方面提出了解决问题的对策建议”⁽¹²⁴⁾。2009年6月20日，中国人民大学举办了“电子文件管理国家战略国际学术研讨会”，来自中国、美国、加拿大、澳大利亚与荷兰的专家学者济济一堂，探讨最新的电子文件管理经验与研究成果。

2.10.2　国外电子文件国家层面管理的经验

冯惠玲等人研究了国外电子文件管理的建设，发现英国以搭建政策框架为先导、美国以技术研发为驱动、澳大利亚则以档案馆的联合行动为主要线索来搭建各自的电子文件管理战略，顶层设计、全面规划和集中控制的轨道是这些国家最后的一致选择⁽¹²⁵⁾。安小米将国外电子文件管理国家战略的主要类型分为澳大利亚业务责任驱动多元化战略、加拿大公共管理服务驱动多元化战略、英国信息自由法驱动多元化战略、美国电子政府信息技术驱动多元化战略等，并且总结出了国外电子文件管理国家战略国际发展方向:①战略目标具有时代性特征，国际化战略提高国家国际竞争能力是国际领域电子文件管理国家战略的共同发展趋势;②战略方针具有全局性特征，法制化战略维护国家生存与发展是国际领域电子文件管理成功的普遍规律;③电子文件管理国家战略手段具有特殊性特征，因地制宜、因势利导，采取多元化战略手段保障国家利益和安全是国际领域电子文件管理最佳实践的经验⁽¹²⁶⁾。

安小米等人还从管理机制的角度研究了美国、加拿大、英国、澳大利亚、新西兰、韩国、德国、荷兰、丹麦、瑞典、挪威、芬兰、法国、日本、新加坡、欧盟等15个国家和1个地区的相关法律、法规、政策和标准中电子文件管理的目标与角色定位、电子文件管理的机制特点和模式特点，得出三条值得我国借鉴的共同经验，分别是:微观管理信息化与集成化、中观管理合作化与规范化、宏观管理社会化与法制化⁽¹²⁷⁾。

在“电子文件管理国家战略国际会议”上，Dyung Le对美国电子文件档案馆项目(ERA)的历史、进展以及面临的挑战和吸取的教训进行了详细的介绍。在他看来，多年的建设中ERA最宝贵的经验就是:ERA的建设不是一蹴而就的，需要全方位的努力⁽¹²⁸⁾。Johanna Smith则介绍了加拿大图书馆档案馆(Library and Archives Canada，LAC)正在建立可信数字仓储(Trusted Digital Repository，TDR)存放其数字文件汇集。该仓储采取大量举措使其信息资产得以长期保存和利用，鉴定是以职能的重要性为基础的，介质是次要的考虑因素⁽¹²⁹⁾。

2.10.3　我国电子文件管理国家战略的定位

在“电子文件管理国家战略国际学术研讨会”上，冯惠玲作了《中国电子文件管理战略的定位与基本特点》的主题报告。她提出“电子文件管理国家战略是指从国家层面上对电子文件管理全局性、基本性、长期性问题的目标定位、统筹筹划和基本制度安排，体现了一个国家对电子文件管理工作的基本态度和总体思路，其表现形式包括政策、法规、标准、规划、项目等，实质上就是用战略的眼光来实施电子文件的宏观管理问题”⁽¹³⁰⁾。制定我国电子文件管理国家战略应该秉承“统揽全国、政策引导、融合发展、综合治理”的十六字发展方针，充分考虑遵循电子文件管理原理和规律、立足本国电子文件管理特点、借鉴他国有益经验等三个基本要素，采取多种手段合力解决观念、体制、法规、标准、制度、技术、方法、流程、人才等方面存在的挑战⁽¹³¹⁾。

中国的电子文件宏观管理应该走的是一条“统揽全国，政策引导，融合发展，综合治理”的道路，这也是我国电子文件管理国家战略的特点。冯惠玲指出，统揽全国存在中央与地方、整体与局部难以整齐划一以及各地区发展不平衡的问题。而政策引导则是要把政策放在核心位置上，作为一种主动力机制，发挥定位、引导的关键作用。目前的由权威领导机关牵头、统合各相关部门制定的旨在实行电子文件全程管理的政策性文件即将出台，困扰电子文件管理的制度瓶颈将得以突破，就是“政策引导”的实际效果。融合发展的电子文件管理理念，需要进一步深化，努力将之转化为长效的管理机制和具体措施。综合治理就是配合政策所实施的协调管理⁽¹³²⁾。

2.10.4　我国电子文件管理国家战略的构成要素

关于电子文件管理国家战略的构成要素，安小米认为应该包括电子文件国家战略目标、战略方针和战略手段三个方面⁽¹³³⁾。章燕华则认为应当由战略目标、管理体制、管理策略、保障体系与管理活动五要素构成，其中管理体制、管理策略和保障体系构成了国家战略研究的主体内容。三者的关系表现为:管理体制是根基，为战略目标实现提供领导、组织保证;管理策略是思路，是对具有全局意义问题的把握及应对策略的谋划;保障体系是手段，是实现战略目标的众多管理方式运用的集合⁽¹³⁴⁾。

2.10.5　对我国电子文件管理国家战略建设的建议

对于如何建设我国的电子文件管理国家战略，以冯惠玲为代表的研究团队认为，我国应当本着总体规划、顶层设计、基础先行，稳步推进的方针进一步明确我国电子文件管理的国家战略:①高度重视电子文件的管理，确立电子证据意识，逐步构建和完善我国电子文件管理的政策框架和法律框架，将确保电子文件的真实性、长久保存和社会服务作为电子文件管理的目标定位，并基于这一目标制定全国电子文件管理规划和攻关计划;②制定并发布电子文件管理系统功能需求规范;③启动“国家数字档案馆计划”，建设国家电子文件管理体系;④建立馆际互联共享体系;⑤将电子文件管理评估纳入政府信息化评估体系;⑥科学组织、有效推进电子文件管理的基础研究⁽¹³⁵⁾。

裴友泉等人提出顶层设计要首先体现实用性，指出政府应该是此项工作的组织者。他们还强调，进行国家层面的顶层设计规划、制定和实施我国电子文件管理国家战略需要科研项目作为开路先锋，并且要将项目落到实处⁽¹³⁶⁾。

安小米通过借鉴国外电子文件管理国家战略的经验，提出三点建设意见:①电子文件管理国家战略目标制定应该以政府为主导，纳入国家电子政府建设战略目标体系建设;②电子文件管理国家战略方针制定应该以法律为依据，纳入国家法规体系建设;③电子文件管理国家战略手段的实施应该因地制宜和因势利导，纳入国家信息化工程基础设施建设⁽¹³⁷⁾。

章燕华则从完善电子文件管理国家战略的保障体系角度提出了自己的看法。作者认为，培育与电子文件管理相适应的管理文化，构建包括法规、政策、标准与指南在内的完善、配套的制度体系，合理地运用信息技术，提供服务支持与实施监控是实现良好的电子文件管理最基本、最重要的五大保障手段。保障体系正是由上述五大手段相互作用、有机组合而成的系统，作为一个整体发挥着保障国家战略目标实现的作用。保障体系的主要内容包括营造氛围、规范管理、实施工具、追求卓越、路径选择，其中，构建电子文件管理制度体系与运用信息技术是保障体系的两大根本要素，而国家在电子文件管理中所扮演的角色、电子文件管理范围、管理内容、管理手段与管理水平是影响保障体系的五大关键性因素⁽¹³⁸⁾。

可以看出，在不到五年时间里，我国在电子文件管理国家战略的研究上已经取得了不少成果，主要体现在对现状的深入分析、对国外经验的充分借鉴、对国家战略实质的把握以及对发展的建议，等等，这对实际构建国家战略体系提供了良好的理论指导。

除了上述研究成果外，电子文件管理还在其他方面取得了成绩，例如，关于电子文件研究方向⁽¹³⁹⁾，电子文件研究的方法论^(140)(141)，电子信息安全⁽¹⁴²⁾，以及电子文件课程设置^(143)(144)，等等，限于篇幅，本文不作详细介绍。