学校内部管理体制的现实问题及完善

（四）学校内部管理体制的现实问题及完善

1.在学校内部管理中如何理顺党政关系

回顾学校内部管理体制的变迁历程，可以看出，历次改革的复杂变化，其实质在于如何处理学校内部政治权力与行政权力的关系。校长负责制实际上更多地强调了校长作为学校行政首长的权力，突出了行政权力在学校中的地位，而党委领导下的校务委员会和党委领导下的校长负责制则更为重视学校中政治权力的作用。在不同时期中，强调政治权力还是突出行政权力，往往是与不同的政治形势和政治需要相关联，而这又反映出决策者对公立学校乃至整个教育事业功能和宗旨认识的变化。如果强调学校为社会经济发展服务的功能，那么通常会更多地突出行政权力，如果重视公立学校作为政治思想教育机构或者教育的政治特性，那么，就必然会着重于学校中党组织的领导作用。在某种意义上，学校内部管理体制的变化就是我国政治形势变化的晴雨表。从目前的实践来看，无论是中小学校的“校长负责制”，还是高等学校“党委领导下的校长负责制”，党委领导与校长负责在权力划分上都存在模糊不清，还需在实践中，本着与时俱进的精神，为适应我国法治化进程的需要，不断完善与创新。

2.中小学校长权力过大及其制约

改革以来实行的校长负责制总体来看是好的，有力地促进了学校管理效率的提高和学校教育的发展。但其缺陷是没有建立相应的制约机制。据相关调查表明，我国中小学校长权力扩张现象具有一定的普遍性；“越权而为”、“随意而为”成为相当部分校长习以为常的行为；中小学校长权力扩张不仅限于传统意义的决策权，而且扩展到学校工作的各个环节和角落，因而对教育教学有着重大的影响。

表面来看，上有教育行政部门对校长的领导与监督、内有党支部的政治领导、下面还有教职工代表大会和教育工会的民主管理与监督，肯定会受到来自上下左右的监督。但是，上述约束机构在事实上很难发挥作用。就教育行政部门而言，由于要监督的对象过多，致使其监督校长的方式，不外乎例行检查、总结汇报等，而通过这些途径获得的校长履行职责的信息必定是片面和有限的，这就很容易使其对校长的监督流于表面化和形式化。就学校党支部而言，为避免出现人际关系纠纷，现行“校长负责制”的学校，党支部书记一职要么由校长兼任，要么与校长关系好的人担任，而在这两种情况下，都丧失了设立党支部的必要性。就教职工代表大会而言，由于它不是常设机构，而在开会期间，又很容易被校长所控制，事实上它很难真正发挥其民主管理和监督的作用。就教育工会而言，在中国的特定政治环境下，现已大多沦为一种校长掌控下的福利性机构。所以，综上所述，在现行“校长负责制”之下，并不存在着对校长权力真正有效的约束机制。针对此问题，首先，要在法律上更加明确学校校长的权力和责任，校长到底拥有哪些权力并负有哪些责任应明确而具体。其次，教职工代表大会制度的地位如何？如何进行民主管理？如何监督？再次，“校务委员会”的具体职能和地位如何？这些都需要通过教育法制建设进一步完善。此外也有学者提出建立“校长问责制”，以从根本上提高校长在管理工作中的自律性。“校长问责制”即校长在被赋予一定的实际权力的同时接受由上级主管部门、家长、社区代表、教师代表、社会上有代表性的人物组成的校长招募委员会在学生学业水平、学生监管、经费使用效率、学校专业水平以及学生品德养成等方面的监督与弹劾，并根据其绩效和社会反馈由校长招募委员会决定是否继续留任。我国2006年新修订的《义务教育法》已引入“问责制”形式，但其针对的对象主要是教育行政官员，为有效地约束校长权力，建立对校长的“问责制”也是制度设计中可以考虑的一个方向。

3.高等学校中行政权力与学术权力的平衡

如何协调行政权力和学术权力是我国高等学校内部领导体制历次演变的难题。美国高等教育学家伯顿・克拉克指出，高等学校是一个由各种学科和不同层次的行政组织组成的复杂系统。学术性的学科和行政性的组织并存，学术权力与行政权力在高等学校中的关系是世界高等院校普遍存在的关系。发挥行政力量主导还是发挥学术力量主导是高等学校内部权力结构的两大基本模式。新中国成立后，在经过院系调整所形成的高等教育体制中，行政权力急剧膨胀，一直作为一种外在的结构形式维系着高等学校组织的存在和发展，并居于主导地位。学术权力作为一种内在力量发挥着支配作用。行政权威一直压制和领导学术权威，学术权力没有获得应有的地位，这样导致学校内部行政权力泛化，大学管理“机关化”色彩过于浓厚，以行政权力干预或取代学术权力的现象经常发生，我国高等学校内部领导体制显示出行政力量主导模式的特点。因此，如何依照“党委治党，校长治校，专家治学”的原则，明确党委、校长、学术群体三者间的关系，使其各司其职，各负其责，是高等学校内部管理体制变革的重要任务。在教育法制建设方面，应通过大力加强学术管理机构建设，扩大学术管理的覆盖面，赋子学术管理机构以决策等方面来强化学术管理在高校内部管理体制中的地位。