农民支付能力及其问题

前面分析我们可以看出，由于政府对义务教育阶段的投资无法满足义务教育的办学所需经费，致使义务教育阶段的学生家长要为学生承担大部分费用，日益昂贵的学费使得农民无力支付，导致许多儿童失学和辍学。以甘肃的四个国家级贫困县为例，教育费用已经成为家庭所有支出费用的最沉重的负担。下面两个表格（表7、表8）分别说明这四个县农民年收入和教育经费的支出情况。^〔3〕

表7　甘肃四个县的人口和收入，2001年

资料来源：甘肃基础教育项目33号文档（2001) ，表2.1.1。

表8是这四个县的教育运行成本，部分运行成本是由学生的学费支付，政府所承担的成本被定义为实际运行成本减去学费收入。^〔4〕

表8　以县为单位的农村小学、初中生均运行成本，2000年（元）

资料来源：教育委员会教育经费年度报告，见Wang（2001) , p. 7。

表9是Mark Bray等学者对两个县2002年小学、初中教育经费进行调查所收集的数据，^〔5〕并与国家2001年农村九年义务教育的经费数据进行了对比。和政、康乐的预算内教育经费占各自教育经费总数的72.9％和76.5％，其他部分由社会捐资和集资、事业收入及其他来源构成。这两个县的事业收入占教育经费总额的比例，大大低于全国农村九年义务教育的经费中事业收入所占比例。反映出两个县的贫困以及因此导致的从学杂费获取教育经费的有限能力。

表9　和政县、康乐县的教育经费状况，2002年（千元）

资料来源：和政、康乐财政统计年鉴，2002年；中国教育经费统计年鉴，2002。

基础教育系统受到过于分权化的不利影响。提供基础教育的责任被推到了乡镇一级，有时甚至被推到村一级，给这些基层政府构成了过于沉重的经费和管理上的负担。在和政和积石山两个县，1999年和政和积石山人员经费支出在总经费支出的比例分别是98.3％和93.4％。相比之下，整个甘肃的比例是83.2％。

对于这样的国家级贫困县来说，农民的教育负担就更加严重了。还是以甘肃这几个贫困县为例，除去部分得到资助的学生不交全额学费上学，下表中（表10）的数据表明那些全额交费的学生家庭为了支付一个孩子一年的学校教育，家庭所负担的最低直接成本。

表10　各县小学、初中收费状况，2000年（元）

注：数据的计算基于学校平均向学生所要求的收费。实际上，收费随年级的不同而不同。“其他”包括班费、保险费、冬天的取暖费和试卷费。^〔6〕

对比表8和表10的数据，我们得出结论：大部分的生均运行成本都由政府承担（表11)。然而，这个比例在小学、初中层次有着显著差别。小学层次的平均比例是74.1％，在五个县从66.7％到81.9％不等；初中层次的平均比例是66.6％，从61.2％到69.0％不等。换句话说，家庭承担的小学运行成本在1/4到1/3间，承担的初中运行成本在1/3左右。

表11　各县分别由政府和家庭承担的运行成本比例，2000年

资料来源：Wang（2001) , pp. 8～9。^〔7〕

在免费义务教育政策未落实之前，很多家庭只能靠负债为教育筹款。只有通过借债，才能满足家庭对教育费用的支出。教育成了农民的一项极为奢侈的消费。从中可以看出，农村义务教育经费中政府财政拨款所占份额过小，导致农民承担比例过大，教育投资结构不合理。义务教育主办责任的角色错位，引发了一系列的严重后果，如大量拖欠教师工资、教学设施落后、危房改造难以落实、乱收费现象严重、失学辍学等。