多元资助体系中国家资助的主体地位

虽然现代高等教育制度中的大学生资助呈现多元资助的特征，但在这个资助体系中，来自国家的资助占据着主导地位。以下就从资金提供主体、资助形式、资助标准和经营主体等方面对现代社会的多元大学生资助体系和其中国家的主导地位进行分析。

一、多元资金提供主体中国家资助的主导地位

由于资助资金的提供者在一定程度上决定着资助其他侧面的基本性质，所以研究一个国家的大学生资助体系首先需要看多元资助体系中的资金提供主体。在现代国家，大学生资助资金的提供主体主要有三个，即政府、大学和社会。国家的主导地位主要体现在国家提供的资金在其中占据主导地位。

如上所述，政府具体包括中央政府和地方政府，虽然地方政府也会向大学生提供一定的经济资助，但是这种资助往往规模比较小，而且只资助当地出身的大学生，同时由于各个地方政府的财政收入千差万别，因各种原因财政收入不佳的地方政府也不在少数，所以仅仅依靠地方政府来提供大学生资助资金存在很多局限。在现代社会，不论政治制度如何，一般中央政府是大学生资助资金提供的主体。也正是在这个意义上，本书以中央政府的大学生资助为核心。中央政府成为大学生资助的资金提供主体既有必要性也有可能性，这是因为在现代社会，国家的财政力量主要集中在中央政府手里，所以全国范围的高等教育公平只有中央政府的力量才能解决。

大学也向本校大学生提供很多经济上的援助。大学这个资助主体其实还可以细分，细分的程度随大学组织结构的变化而变化。在具有大学、学院和系所三级结构的高等院校里，资助的提供主体也可以细分为学校、学院和系／所／研究中心等三个层次。但是不同资助主体提供的资助形式不同，大学一级提供的奖助学金比较多，而院和系所两级提供的勤工助学机会比较多。学校提供贷学金的例子也有，比如我国在20世纪80年代和90年代实行的大学生贷款。但是我国这种由学校提供的学生贷款其实资金来源还是中央政府，是一种变相的国家学生贷款。院系也有提供奖助学金的例子，我国现在的院系级的奖学金主要有两种形式，一种是本院系的教职工出资设立的奖助学金，另一种是社会慈善机构、团体或个人捐助设立的奖助学金，这些奖助学金和下述的来自社会的学生资助本质相同，应该看作来自社会的学生资助。综上所述，大学提供的学生资助主要有两种，校一级的奖助学金和院系两级的学生勤工助学。

来自社会的资助主体有个人慈善家、社会公益团体和企业等。来自社会的资助一般是奖助学金。个人慈善家向大学捐款设立奖助学金的动机多种多样，但不管其最初动机如何，从大学生的角度来看，这些都是出于慈善目的。个人慈善家在大学设立奖助学金有两种基本形式：一种是把资金提供给大学或有关机构，慈善家本人不负责奖助学金的日常管理如学生选拔等；另一种是由本人或本人的代理机构负责奖助学金的运营，只是通过大学募集学生而已。不管是哪一种形式，奖助学金的名字一般都会以慈善家本人的名字来命名。设立社会公益团体也有几种类型，其中主要有两种形式：一种是专门的奖助学金团体；另一种是从事各种事业的社会公益团体。设立奖助学金的企业则多种多样，但是其设立形式有三种：其一，把资金提供给大学，完全由大学经营奖助学金；其二，由企业或企业设立的专门机构负责奖助学金的运营，只是通过大学募集学生而已；其三，企业把资金提供给政府或其他有资格经营奖助学金的机构，由这些机构在大学设立奖助学金。

如上所述，现代国家的大学生资助体系具有一个明显的共同特征，那就是无论是在资助总额上还是在获资助的学生数上，来自国家的部分都在整个资助体系中占据主导地位，而且这是一个世界性的发展趋势。^[27]但即使在一个国家中，国家提供资金的形式也不一样，有些国家主要以奖学金和助学金形式，而有些国家则以贷款形式进行大学生资助。同样是贷款资助也有不同形式，在有些国家的学生贷款制度中，国家既提供本金也补贴利息，而有些国家则只补贴部分利息而不提供本金。

二、多元资助形式中国家资助的主要形式

1．多种形式的大学生资助

大学生资助形式多种多样，从资助发放的形式来说，大学生资助首先可以分为直接货币性资助和非直接货币性资助。非直接货币资助指为学生提供各种工作机会，这就是我们常说的勤工助学（work study）。大学生勤工助学制度在各个国家都很普遍，但是作为获得这种形式资助的对价学生需要付出自己的劳动，所以这还不是严格意义上的资助。勤工助学形式的资助有很多优点但也有很多缺点，其中最大的缺点是如果读书期间工作的时间过长会影响学习质量。同时研究证明，提供工作机会形式的学生资助只在整体资助中占据很小的份额^[28]，故勤工助学制度不在本书研究范围。而直接性货币资助顾名思义就是向大学生提供金钱支持，这是当前大学生资助的主要形式。

从获得的资助将来是否需要返还这个角度来看，直接货币性资助又可以进一步分为馈赠性资助和借贷性资助。馈赠性资助将来不需要返还，一般也不需要交纳个人所得税，它包括我们所说的各种奖学金、助学金和困难补助等，本书主要研究奖助学金。借贷性资助不仅将来需要返还，而且在大多时候还需要支付一定利息，这就是面向学生或家长的助学贷款。

奖助学金和助学贷款两种资助制度各有优缺点。从制度运营者的角度来看，奖助学金制度操作简便，运营成本低，但是会带来很大的财政负担；与此相对，助学贷款相对财政负担较小，但是因为牵涉到贷款回收问题，所以操作相对比较复杂，运营成本也较高。同时，奖助学金的奖励力度大，助学贷款的奖励力度小。但是究竟实行哪一种制度为好，还受各个国家历史传统和当时政治经济形势的影响。馈赠性资助在日本和美国的大学生资助体系中所占份额很少，日本甚至根本没有直接的馈赠性资助制度，但在欧洲大陆各国中，奖助学金却非常普遍。

奖助学金制度和助学贷款制度看似差别很大，但也有很多共同之处。在某些特殊的条件下，助学贷款可以免予返还，即使需要还款，其还款利息也比市场利息要低很多。在这个意义上，借贷性资助的助学贷款也含有一定程度的馈赠，因此它和作为馈赠性资助的奖助学金制度其实只有数量的差异，而没有本质的区别。一般说来，对于相同数额的学生资助来说，奖助学金的资助力度要大于助学贷款的资助力度。

从理论上来说，大部分学者比较倾向于使用助学贷款来进行大学生资助。但实际上，各个国家的实践证明，助学贷款制度往往不如理论上所认为的效果那样好，尤其是拖欠还款现象难以得到有效的解决。尽管如此，由于助学贷款能够在花费较少财政投资的情况下进行大规模的大学生资助，各个国家还是比较倾向于使用学生贷款进行大学生资助的。也正因此，大学生助学贷款制度对发展中国家的高等教育决策者来说更具吸引力。但是近年来在学生贷款形式发挥基本资助作用的国家里，也开始注意使用馈赠性资助来增强大学生资助的力度。

2．国家资助的主要形式

如上所述，大学生资助有提供勤工俭学机会、奖助学金和助学贷款三种基本形式。在国家大学生资助体系中，一般也是三种资助形式俱存。但鉴于勤工助学机会难以被称为严格意义上的学生资助，故本书不对勤工助学制度进行深入分析，而把焦点集中在国家奖助学金制度和国家助学贷款制度上。

国家设立国家助学制度的首要目的是保证高等教育机会公平，但国家奖助学金制度不仅具有保证高等教育机会公平的意义，而且还具有三个功能：第一，奖励先进，激励学生努力学习，促进整体学生学习成绩和教育质量提高的功能。这是国家奖助学金制度的基本功能，其实质是提高高等教育投资的效率。第二，实现国家某一类人才培养的战略目的，比如各个国家的师范生奖学金制度。第三，为国家特殊政策服务，比如少数民族奖学金等。本书所说的奖助学金主要指面向第一个功能的国家奖助学金。国家奖助学金的奖励和激励作用不仅和奖助学金的额度有关，更重要的是和国家奖助学金的评奖标准有关。

建立国家助学贷款制度是在国家财政力量有限的情况下，尽可能扩大国家对大学生资助力度，确保高等教育公平的政策措施。因而其基本任务就是尽可能让更多的符合大学入学标准和要求的学生，能够不为家庭经济条件所限而顺利进入大学读书并安心学业。所以在一定意义上，国家助学贷款的标准应该比较宽松。纵观世界上主要国家（如日本和美国）的助学贷款制度，国家助学贷款的标准相对都是比较宽松的，只要达到大学入学成绩或在校学生的成绩达到一定合格标准，都有可能得到某种形式的国家助学贷款。

三、多元经营主体和国家助学贷款的管理运营机构

1．大学生资助的多元经营主体

大学生资助的资金可以直接从资金提供者那里到达受资助者，如我国一些高校中出现的“结对子”资助贫困大学生的做法。但是在大部分时候，资金不可能直接从资金提供者那里流到需要资助的大学生那里。大学生资助的供给和需求双方需要经过一个中介组织才能联系起来，这个中介组织就是大学生资助的经营机构。大学生资助的经营机构是多种多样的，主要有学校、政府、政策性机构、商业银行、慈善者个人和社会慈善机构等非营利机构等。当然由于资金来源和资助形式的不同，其经营管理机构会稍有不同。

如上所述，根据资助形式的不同，大学生资助主要可以分为奖助学金和助学贷款两种形式。由于奖助学金的一次性发放性质，而且发放之后资金提供者和资金使用者（即受资助的大学生）之间几乎不再有任何实质的利害关系，所以这种形式的大学生资助在管理和运营时相对比较简单，不需要复杂的经营机构。但是助学贷款就不同了，助学贷款发放之后还有一个最大的任务就是助学贷款的回收。助学贷款如果不能顺利回收，就意味着助学贷款制度的彻底失败，而助学贷款能否顺利回收的关键在于回收制度设计是否完善，而回收制度的一个主要方面就是如何摆正贷款经营管理机构的位置。纵观世界上各个国家的助学贷款制度，几乎都是在国家助学贷款制度的框架下经营的，下面就重点分析国家助学贷款的管理运营机构。

2．国家助学贷款的管理运营机构

国家助学贷款的管理运营机构和助学贷款的资金来源有密切关系。所谓资金来源，既有本金来源也有利息来源，这里仅指贷款资金的本金来源。从资金来源上看，国家大学生贷款的资金本金来源有国家财政拨款、国家财政借款、国家财政投资借款和商业信贷。我国学者对于财政拨款和商业信贷比较熟悉，而对于国家财政借款和国家财政投资借款比较陌生。美国大学生贷款的主要资金来源既有国家财政拨款也有商业信贷，而我国大学生贷款仅仅依靠商业信贷。国家财政借款和国家财政投资借款是出现在日本的两种资金来源形式。日本的国家大学生贷款分为第一种贷款和第二种贷款，第一种贷款为无息贷款，资金来自于国家财政的借款，理论上最后还要还给国家财政；第二种贷款为低息贷款，资金来源于国家财政投资金融机构的贷款和一部分个人投资者，因而需要付息。不管是财政借款还是财政贷款，最终都来源于政府财政，所以学生贷款的资金来源可以大致分为国家财政和商业信贷两部分。

相比较而言，来自国家财政的资金容易为国家政府经营，来自商业银行的贷款容易为商业银行经营，但也存在例外。国家大学生贷款的经营主体有国家部门、政策性中介机构、学校和包括商业银行在内的盈利性金融机构。美国由国家部门、学校和盈利性金融机构混合经营，日本靠政策性中介机构经营，而中国主要依靠营利性金融机构。在美国，学校只不过经办某些形式的国家贷款，经营主体实质上仍然是政府部门；日本的政策性中介机构也是完全依靠国家财政来生存，所以实质上是政府机关的延伸部门。从这个意义上说，国家大学生贷款的经营主体有两个主要形式：国家（政府）和商业金融机构。也就是说，国家贷款未必一定由政府部门直接经营，经营主体也存在多种形式。

这是一个非常有趣的现象。一般认为，日本和美国是市场经济比较发达的国家，其高等教育领域的市场化气息自然也应比中国浓。然而在国家贷款这一领域，中国不仅资金完全来源于营利性金融机构，其经营也主要依靠营利性金融机构。这至少证明在国家大学生贷款这一领域，中国所导入的市场化机制比日、美要彻底得多。但这里不是要对某种国家贷款的经营机构的功能作出价值判断，每一种经营机构的产生都有其合适的政治、经济和社会土壤，很难简单比较其优劣。

国家助学贷款既然是贷款，其经营业务就存在着贷款发放和回收两部分业务。一般说来，贷款的发放和回收理应由同一机构负责进行，但是随着国家助学贷款制度的发展，拖欠贷款不还者日益增多，又出现了两类衍生的贷款回收机构，一个是贷款担保机构，另一个是催促拖欠贷款者还款的机构。对此，本书第二部分将做进一步分析。

四、多元资助发放标准和国家资助的标准选择

1．多元资助发放标准

如上所述，大学生资助的形式多种多样，不同的资助对获得资助的标准要求也不尽相同。但是，从各个国家各种学生资助规定的获得资助标准来看，主要不外乎以下四条标准：个人道德品质、身体健康状况、家庭经济条件和学习成绩。

以个人道德品质和身体健康状况作为标准，实际上难以量化评价。在个人道德品质这一标准上，一般采取的是一票否决制，那就是不同学生的道德品质之间没有量的差别，而只有合格与不合格之分，只要在道德品质上没有特别大的失误，该学生就被认为具有获得学生资助的道德品质上的资格。在身体健康状况这一标准上，评价更为宽松，一般只要没有明显的疾病，都被认为具有获得学生资助的资格。这样，多元资助发放标准中主要起作用的只有学习成绩和家庭收入两个标准。根据不同标准发放不同的资助，以家庭收入为基础的资助被称为以经济需要为基础的资助，家庭收入越低越有可能获得这种资助；以学生成绩为基础的资助，主要根据学生成绩的好坏发放资助。实际上，所有的资助都要考虑成绩，只是要求的严格程度有所不同，完全以家庭收入为基础的学生资助，其获得者每年也要取得一定的成绩才能继续获得下一年的资助。对于那些虽然政策规定要以家庭或学习成绩为依据但没有明确规定具体指标的，本书认为其标准为“无”，例如我国的国家大学生贷款。另外，还有指定受资助对象的国家资助制度，比如中国和美国的少数民族奖学金，这些不在本书研究之列。

就不同性质的具体资助而言，其对上述两个标准所作的要求也不同。一般说来，奖助学金对学生的学习成绩要求较严，而学生贷款则对学生家庭收入的要求比较严格。不同资金提供主体的学生资助对资助标准的要求也不同，来自于社会的学生资助评选标准比较含糊，而来自于大学的资助对学习成绩有比较严格的要求，来自于国家的学生资助根据资助形式不同对两者都有所要求。对此，以下在分析国家助学资助基本标准时再做进一步分析。

2．国家助学资助的基本标准

国家助学资助与来自其他资金来源的学生资助一样，评选时一般有个人道德品质、身体健康状况、家庭经济条件和学习成绩四个标准，但其中家庭经济条件和学习成绩是两个主要标准。

与其他形式的学生资助不同，由于国家学生资助涉及面广和资助对象众多，一般都对家庭经济条件和学生成绩方面的要求有比较明确的规定，以便于学生资助评选的顺利进行，并能从程序上保证国家学生资助的公平性。

国家助学资助一般明确规定只有家庭收入在一定水平之下和学习成绩在一定水平之上的学生才有资格获得国家助学资助。那么这里就存在两个问题：第一，具体标准如何确定；第二，如何收集到能够证明学生达到该标准的证据。只有解决了这两个问题，才能保证国家助学资助的有效性。

在家庭收入这一标准上，一般根据学习费用（学费标准和其他学习费用）和家庭负担情况（人口构成和所在地区消费水平等）确定符合国家学生资助条件的收入标准，在确定了具体标准之后，就要求学生递交有关家庭收入的权威证明。在我国，因情况复杂，这一点相对说来比较麻烦，至今也没有完全处理好。首先，家庭收入标准不易确定，所以在我国国家助学资助的有关规定中只是抽象地说要求资助对象是家庭经济困难学生，并没有说什么样的学生是家庭经济困难学生，这就给实际操作留下了难题。其次，学生应该提交什么样的收入证明呢？如本书第三部分所分析的那样，我国一直没有找到很好的办法。而在发达国家由于有比较完善的税收体系，所以可以很容易得到权威机构发出的家庭收入证明。

在学习成绩标准上，和家庭收入标准相比问题要少一些，但是仍然有一些至今未能解决的问题。其中的关键问题是不同专业、不同学校和不同地区之间学习成绩的可比性问题。解决这一问题的可能途径是分资助名额到各个专业、各个学校和各个地区。然而如果主要依靠分名额来解决这个问题，就有可能抹煞不同专业、不同学校和不同地区学生之间原本就存在的成绩差距，使国家助学资助成为了鼓励懒汉的制度。对此，我们将在第二和第三部分的相关章节中具体分析。

在国家助学资助体系中，家庭收入和学习成绩两个标准之间还存在孰先孰后的问题。从总体上来说，国家助学资助应该以家庭收入标准为主，学习成绩次之，但是对于不同形式的国家资助，这两个标准的重要性又有所不同。一般来说，国家奖助学金制度要求的成绩比较高而家庭收入次之，国家助学贷款制度对家庭收入要求比较高而对学习成绩的要求比较宽。

五、多元资助目的和国家资助的基本目的

在分析大学生资助目的之前，首先必须分清目的和功能两个概念的差异。人们常常把大学生资助的目的和功能混淆起来，实际上，二者之间有很大差异。根据《现代汉语词典》的解释，“目的”含义有二：一是想要达到的地点或境地，二想要得到的结果。^[29]而“功能”的含义也有二：一是事物或方法所发挥的有利的作用，二是效能。^[30]可见目的是主观的结果，而功能是客观的结果。主观结果和客观结果既有一致的地方也有不一致的地方，有时候甚至截然相反。因此目的和理念一词的含义相近，而功能和效果或作用一词的含义相近。

但是我国研究者在研究大学生资助时喜欢使用“功能”一词，而不经常使用“目的”一词，据笔者推测，这大约是来源于“目的”和“功能”给人的感觉不同，因为“功能”一词的客观指向能够增强文章的说服力。但是实际上，研究者所谓的大学生资助的功能都没有经过很多的实证研究，缺少客观材料的支持，最多只能称得上是大学生资助的目的，即建立大学生资助制度想得到的效果。所以本文使用大学生资助“目的”一词，而不使用我国学者常用的大学生资助“功能”一词。

每一种大学生资助都有其主要目的，资助类型不同，则其主要目的各异。这样从整个大学生资助制度来说，就形成了多元的资助目的。我国学者在对美国大学生资助的发展历史进行总结的基础上，认为大学生资助有以下几种基本理念：第一，最早出现的是来自民间的“慈善”与“宗教”的理念。当时人们捐资助学是为了弘扬学问，传授子孙，以便在教士过世后，教会不至于请文盲来当牧师。以慈善之心资助学生，又通过学生去传播宗教、效力社会，这个资助理念至今仍然是美国大学生资助事业的重要支柱，也是民间集资助学的重要动机。第二，为了国家利益，资助贫寒学生，培养经营人才。《独立宣言》的起草人托马斯·杰弗逊（Thomas Jefferson）认为，有许多人的子女虽然天资聪颖，但因为贫穷而无法接受大学教育，这就需要用公款去发现和教育这些人。他还身体力行为弗吉尼亚州设计了周密的学生选拔和资助制度。由于美国的高等教育权在州，该理念首先成为各州联邦政府的资助理念。1957年之后，为了和苏联竞争，“国家利益”才成为联邦政府的资助理念。第三，人力资本投资理念。20世纪50年代末，经济学家提出教育是一种人力资本投资，是比其他物质资本投资回报更高、更有价值的投资。所以要加大政府对教育的投资，其中之一就是增加学生资助。第四，高等教育机会均等理念。和人力资本理念的出现几乎同时，美国爆发了声势浩大的“民权运动”，这使美国公众意识到在美国社会里，教育仍然存在着严重的不平等，这场运动促使美国国会通过了高等教育法，建立了比较系统的大学生资助制度。第五，扩大学生选择学校自由的理念。不同高等教育之间存在着费用的不同，如果缺乏资助，受家庭收入的限制，某些学生就会倾向于选择某些费用较低的学校，所以学生资助应该消除这种家庭收入对选择学校的限制。第六，成本分担理念。20世纪80年代，随着美国经济衰退，社会强烈关注大学生资助的效率，由美国教育经济学家布鲁斯·约翰斯通提出了这一理念。他认为纳税人、大学、企业、家庭和学生都是高等教育的获益者，因此高等教育成本应该由这四方分担。当前的情况是纳税人的负担过重，学生作为直接受益者的成本分担不足，这不公平。这一理念直接导致了美国政府大幅度调整奖助学金和贷学金的比例。^[31]上述各个理念之间并不互相排斥，而是有着内在的有机联系，存在着不少互相重叠的部分。美国的大学生资助理念对世界其他各国的资助政策影响很大，可以说在一定程度上代表着世界大学生资助理念的基本内容。自然，作为国家大学生资助制度中主要部分的国家资助，也具有其相应的多元目的，下面就以我国学者对国家资助制度目的的认识进行分析。

我国研究者从对我国大学生资助制度的分析结果出发，认为国家大学生资助主要有扶贫济困的经济目的、激励上进的教育目的、引导人才流向的调节目的和促进教育公平的政治目的等四个方面。所谓扶贫济困的目的，就是通过向贫困学生提供各种有偿和无偿的经济支持，帮助他们完成学业。缓解因其家庭经济困难而给求学者可能产生的经济威胁，这是资助致富的主要目的。所谓激励上进的目的，就是资助制度可以增强学生的经济意识。如国家助学贷款，可以培养学生的自立自强精神，激发他们的学习热情与动机，树立学习责任感；又如奖学金制度，其申请条件与资格本身就是对人的一种激励，通过奖优来鼓励学生全面发展；勤工俭学活动的开展给贫困生提供工作岗位，参与社会实践活动，在社会实践活动中弥补知识结构的不足，拓展知识领域与学术视野，完善知识体系。引导人才流向的调节目的，是指学生资助制度还具有调节人才供求与流向的目的。高等教育作为市场经济中的一种稀缺资源，存在着严重的供求不足的矛盾。因此，可以通过提高或调整某些学校或专业的资助力度，发挥大学生资助制度调节教育供求、优化资源配置的作用。如在名牌学校、热门专业增大奖学金的额度，缩小受奖励面，以保证国家对优秀人才的需要，同时降低或取消助学金，限制贷款比例，以调节过高的市场需求；而为保证国家对一些所谓“冷门专业”或特别人才的需求，可以适当提高助学金、贷学金发放和学费减免的力度，以扩大需求。所谓促进教育机会公平的政治目的，是指学生资助制度作为一种补偿制度，通过向经济困难学生提供直接或间接的经济援助，改善或缓解其经济拮据状况，增强其支付能力，使他们不致因经济原因而失去入学机会，让他们在入学机会上有平等的起点。这有利于教育机会均等，有利于教育机会民主化。^[32]

笔者认为，世界各国的大学生资助制度都在不同程度上存在上述四个目的。四种目的在整体国家的大学生资助体系中体现程度如何，不仅受该国社会和高等教育制度发展程度的制约，也受历史和文化传统的影响。这四种目的实际上可以更简单地概括为提高教育投资使用效率的经济目的和促进教育机会均等的政治目的，也就是本书所说的促进高等教育的效率和公平。提高教育投资使用效率的经济目的涵盖了上述激励上进的教育目的、引导人才流向的调节目的，而促进教育机会均等的目的则包括了上述扶贫济困的经济目的和促进教育公平的政治目的。上述我国学者对大学生资助目的的分析主要从国家和政府角度出发，然而如下面所分析的那样，大学生资助的主体不仅有国家和政府，还有具体的高等院校，显然，具体高等院校设立的大学生资助和国家资助具有不同的目的。