教育发展规划

二、教育发展规划

教育发展规划，又称教育事业发展规划，指国家或地方根据社会发展的需要和满足这种需要的可能而制定的未来一定时期教育事业发展的指导文件。它是国家或地方组织、调节和管理教育事业有计划按比例发展的基本形式和手段，是国民经济和社会发展规划的组成部分。

教育发展规划是社会发展到一定历史阶段的产物。在原始社会，生产力发展水平极低，教育还处在一种原始状态，既没有专门机构，也没有专职教师，教育是在社会生产和生活中进行的，因而没有必要制定教育发展规划。在奴隶社会和封建社会，学校和专职教师出现了。但由于社会生产仍然以手工操作和自给自足为主，劳动者不接受专门的教育也能从事生产，教育发展如何适应社会发展的需要还没有引起人们足够的重视，还没有产生出制定教育发展规划的迫切需要。到资本主义社会，随着商品经济的不断发展、社会分工的日趋复杂和生产的日益社会化，经济发展需要更多训练有素的熟练劳动力和专门人才。教育在社会发展中的地位和作用日益充分地显示出来。经济发展对教育发展依赖性的日益增强，意味着教育发展的预见性和计划性对经济发展的意义日益显得重要。于是，教育发展规划便随着社会化大生产的发展而产生了，并成为现代教育管理的主要内容之一。

我国制定教育发展规划不仅是社会化大生产的客观要求，而且是国民经济和社会发展计划管理的客观要求。我国经济和社会发展主要是按计划进行的。教育事业属于社会发展范畴这一事实说明教育也必然是按计划发展的。因此，制定教育发展规划是教育管理的重要任务。

教育发展规划可以根据规划对象的时间、范围、内容进行分类。

按规划对象的时间，教育发展规划可分为长期规划、中期计划和短期计划。长期规划又称长远战略规划，一般为十年，是关于教育事业发展战略部署的纲领性文件。中期计划一般为五年，是把长远战略规划加以具体化，用以指导近期发展的条目性计划，是联系长期规划与短期计划的纽带。短期计划一般为一年，是中期计划的具体化，是指导当前教育事业发展的行动计划。

按规划对象的范围，教育发展规划可分为国家规划和地区规划。国家教育发展规划是根据国民经济和社会发展目标所制定的全国教育事业发展的总体的蓝图。地方教育发展规划是依据国家总体蓝图和本地区的特点所制定的地区性教育发展的具体规划。

按规划对象的内容，教育发展规划可分为普通中小学教育事业规划、专门人才培养规划、职业技术教育事业规划和成人教育事业规划。我国制定教育发展规划是按这种形式分类的。

关于编制教育发展规划的依据，理论界有不同的看法。其中西方国家提出的三种教育发展规划理论，即按个人的教育需求编制教育发展规划的理论、按教育投资收益率编制教育发展规划的理论和按人力需求编制教育发展规划的理论，是颇有代表性的。下面先就这三种理论作些介绍，然后谈谈我们对规划依据的看法。

按个人的教育需求编制教育发展规划的理论是英国经济学家罗宾斯提出来的。第二次世界大战以后，随着现代科学技术在生产中日益广泛的应用，西方各主要资本主义国家经济增长速度加快了，经济发展对专门人才的需求增加了，教育发展与经济发展不相适应的矛盾突出了。如何科学地编制教育发展规划，以便使教育发展与经济发展相适应，就成为西方教育行政管理中一个亟待解决的问题。应英国政府的邀请，罗宾斯对此进行了研究。他认为，每个人都享有受教育，特别是受高等教育的平等权利，教育发展规划应该充分保障和实现这种权利，因此，编制教育发展规划以个人的教育需求为依据，教育事业的发展应以充分满足个人的教育需求为目标。为此，他在预测英国个人的高等教育需求的基础上，为英国政府制定了1961—1962年度高等教育事业发展规划，即著名的“罗宾斯报告”。

从保障个人享有受教育的平等权利这个意义上讲，这种观点是积极和正确的。但从教育制度上讲，这种观点就有很大的缺陷;从规划实现的后果和可能性上讲，这种观点是有害的和陷入空想的。

众所周知，在存在脑力劳动和体力劳动分工和差别的条件下，个人受教育的程度是与个人未来的社会地位相联系的。个人的教育需求量总是大于经济发展所能容纳的教育需求量。因此，按个人的教育需求量编制的教育发展规划，实现的后果必然是专门人才相对过剩，从而造成社会性浪费。而在经济欠发达国家，教育事业发展因资源约束而无法充分满足个人的教育需求，编出这样的教育发展规划是不能变为现实的。再说资本主义教育制度的阶级性证明，资本主义国家不可能充分保障和实现人人受教育的平等权利。

按教育投资收益率编制教育发展规划的理论，是人力资本论者提出来的。他们认为，教育投资的收益率，是直接影响教育发展的经济因素。在市场经济下，某种教育的收益率较高，就能刺激人们去受这种教育，加快这种教育的发展;反之，某种教育的收益率较低，就能引导人们不去受这样的教育，减慢这种教育的发展速度。因此，各种教育投资的收益率，实际上成为教育发展的调节器。编制教育发展规划就应该依据教育投资各种收益率的高低来决定各级各类教育发展的快慢。

在承认教育投资收益率的科学性和可操作性的前提下，这种观点是有道理的。问题在于科学地计算这种收益率的理论和实践尚待完成，按投资收益率编制教育发展规划还为时还早。

按人力需求编制教育发展规划的理论是20世纪60年代经济合作与发展组织(OECD)提出来的。该组织认为，在经济基础差，教育资源缺乏，熟练劳动力和专门人才处于严重不足的状况下，只有根据经济发展对人力的需求来制定教育发展规划，才能实现资源节约，同时保证专门人才的供求的基本平衡。

这种观点提倡用现实和实在的态度对待教育发展规划的编制，这是值得赞赏的。问题在于教育发展不仅要满足经济发展对人力的需求，还要满足人的身心发展的基本教育需要。把后者完全排斥在教育发展规划之外，是片面的。

我们认为，编制教育发展规划应该以社会的教育需要和满足这种需要的可能为依据。

社会的教育需要是指一定经济和社会发展过程中客观表现出来的教育需要。它主要是由经济和社会发展目标决定的。一般说来，经济和社会发展目标一定，社会的教育需要也为一定。满足这种需要的培养能力也随经济和社会发展目标的实现而具备。

社会的教育需要有两种表现形式:一是个体基本社会化的教育需要;一是个体必要专业化的教育需要。前者决定人们适应社会生产和生活所必需的文化科学知识，因而决定着普及教育的年限;后者决定于实现经济和社会发展目标所必需的专门人才，因而决定着专门人才培养的规模和结构。

社会的教育需要包括质和量的两个方面。质的方面主要依据教育方针和各级各类教育具体的培养规格来确定。量的方面则是依据教育预测和国家发展教育事业的总方针、基本政策和法规来确定。教育预测虽然揭示出了未来教育事业发展的客观可能性，但毕竟是可能性，而不是现实性。因此，预测值不能看成就是社会的教育需要。国家发展教育事业的总方针、基本政策和法规则反映了人们改变未来教育事业发展面貌的主观能动性。可以说，社会的教育需要就是这种客观可能性和主观能动性的体现。从这个意义上讲，编制教育发展规划就是依据教育预测值和国家发展教育事业的总方针、基本政策和法规，去寻找反映社会的教育需要的各个具体指标。

编制教育发展规划除要以社会的教育需要为依据外，还要考虑满足这种需要的可能，即未来可能具有的培养能力，使规划具有可行性。当需要与可能发生矛盾时，如何处理二者之间的关系?这就是下面要讨论的综合平衡问题。

教育发展规划中的综合平衡，主要是指教育事业与经济、社会发展之间的平衡，各类教育事业发展之间的平衡，招生数与学生来源之间的平衡，教育事业发展与师资来源之间的平衡，教育事业发展与教育经费来源之间的平衡。下面分别加以说明。

搞好教育事业发展与经济社会发展之间的平衡，要求处理好社会的教育需要量与可能的招生能力的关系。在我国，需要量与可能的招生能力之间的两种状况:一是需要量与可能的招生量大体相符。这时就可以需要量或可能的招生量作为计划招生量。二是需要量大于可能的招生量。这时既不能以需要量作为计划招生量，因而客观可能条件决定了在不降低教育质量的前提下不能完成这样的教育任务，也不能以现有的条件来确定计划招生量，而应该采取积极有效的措施在现有基础上尽量扩大招生数量，增加计划外招生名额。

我国各类教育事业发展之间的平衡，主要是指普通中等教育事业发展与中等职业技术教育事业发展之间，普通高等教育事业发展与成人高等教育事业发展之间的平衡。根据先培训后就业的原则，普通高中计划招生与中等技术职业技术学校计划招生数之和，应与普通初中毕业生人数大体相符。根据我国大学毕业生占全国总人口的比例比较低这一实际情况，在发展普通高等教育的同时，要加快成人高等教育的发展。成人高等教育计划内招生数应控制在大专院校教师所能完成的工作量以内，因为成人高等教育的教学任务主要是高校教师担任着，否则会影响普通高等教育的质量。高等教育自学考试招生数，不应限制。但要加强自学考试的管理，把好质量关。

搞好招生数与学生来源之间的平衡，主要是安排好招生数与相衔接年级毕业生的比例，处理好就业与升学的关系，当前较突出的问题是普通教育、中等专业技术学校和大专院校的生源很足，而职业中学，特别是农村职业中学的生源严重不足。改革就业制度，改变就业观念，缩小城乡户口之间的经济差别，是解决这一问题的契机。

我国教育事业发展与师资来源之间的平衡所面临的主要问题是农村中小学教师来源不足。解决这一问题的关键是提高农村中小学教师的社会地位，安排好中小学教育事业发展与师范院校发展的比例。我国教育事业发展与教育经费来源之间平衡上存在的主要问题有两个:一是普通高等教育经费国家负担相对过重，学生负担相对过轻;二是普通中小学，特别是义务教育的经费，国家负担相对过轻，集体和学生负担相对过重。从长远的观点看，必须逐步稳妥地解决教育经费负担不合理的状况。

【注释】

[1]世界银行.2000—2001年世界发展报告［M］．北京:中国财政经济出版社，2001: 289.

[2]［美］克拉克·克尔.高等教育不能回避历史［M］．王承绪，译.杭州:浙江教育出版社，2001:67～68.

[3]赵中建.教育的使命—面向二十一世纪的教育宣言和行动纲领［M］．北京:教育科学出版社，1996:47.

[4]赵中建.教育的使命—面向二十一世纪的教育宣言和行动纲领［M］．北京:教育科学出版社，1996:151.

[5]雅克·哈拉克.投资于未来—确定发展中国家教育重点［M］，尤莉莉，徐贵平，译.北京:中国教育科学出版社和联合国教科文组织联合出版，1993:136.

[6]冯文权.经济预测的原理与方法［M］．武汉:武汉大学出版社，1987.

[7]世界银行1984年经济考察团.中国:长期发展的问题和方案主报告［M］．北京:中国财政经济出版社，1985.

[8]联合国开发计划署.2001年人类发展报告［M］．北京:中国财政经济出版社，2001.