教育政策子系统及其运行

二、教育政策子系统及其运行

教育政策系统动态运行的每一个阶段都涉及各级各类相关的政策主体及其运行机制。可以说，对应不同阶段的目标任务，就有不同组织和结构的子系统，如决策子系统、执行子系统、评估子系统等，此外，还有服务和支持这些过程展开的支持性系统，如信息子系统、沟通子系统之间关系的反馈子系统等。政策过程及其各项功能活动都是由这些子系统共同完成的:一方面，它们按照各自的分工，相对自主地展开工作；另一方面，它们紧密配合、协同一致，使教育政策系统得以正常运行。政策系统内部各子系统的联系方式直接影响到教育政策运行过程是否顺畅，政策效果是否可靠。因此，研究教育政策子系统的参与要素、结构关系和功能发挥等基本问题，对于进一步优化教育政策系统，提高政策效力是非常必要的。

（一）教育政策运行过程中的主体参与

本章第二节中列举了教育政策主体的构成及其在政策过程中的影响，显然，在不同的政策过程中，教育政策主体的参与方式和发挥的功能也不同。理解教育政策子系统的运作，首先需要明确政策过程中各教育政策主体的参与情况，在此基础上才可能有针对性地改善其中的参与结构和参与方式，从而有效提升政策系统的效力。

表2-4　　　　教育政策过程中各政策主体的参与情况

（二）教育政策子系统中的主体互动与功能发挥

教育政策子系统的主体互动是系统中的主体与相应的政策过程或政策领域的互动，其功能发挥取决于二者互动的程度和效果，其内部互动的协调程度及各政策子系统之间的协调程度，共同决定了政策系统整体功能的发挥。

1.信息子系统

信息是教育政策过程的基础和依据。从信息的角度来说，政策过程就是获取、加工、传递和利用信息的过程。信息子系统包括情报部门、统计部门、档案部门、系统数据库、图书资料部门，以及政策信息的咨询、监督、反馈部门的有机协作系统，其任务是根据教育政策各运行阶段的需要，向相关的政策子系统提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实现决策的科学化。信息子系统在教育决策过程中的主要作用:（1）信息收集，即有针对性地获取各教育政策主体所需要的系统内外相关的原始材料（；2）信息加工处理，即根据一定的任务要求，通过分析、判断和推进，对原始信息进行分门别类的整理和归档；（3）信息传递，即借助一定的传播渠道，为教育政策各子系统提供准确、及时和适用的信息，为政策过程服务。借助当代高水平的计算机技术、网络技术和通讯技术等，信息子系统在教育政策过程中的地位越来越显著，但随着信息的爆炸和泛滥，信息子系统所要求的专业能力和判断能力也会越来越高，可以说，信息子系统这根教育政策系统中的神经将绷得越来越紧。目前，我国教育决策系统中的信息子系统已基本形成，但还很不完善，信息处理的技术、方法和手段还比较落后，信息收集和处理过程中存在不及时、不精确、不清晰的现象，这就难以保证信息质量，从而影响教育决策的科学化。随着网络信息时代的到来，教育决策对信息数量与质量的要求越来越高，因此需要不断加强和改善教育信息子系统，以适应日益复杂的政策需要。

2.咨询子系统

咨询子系统也称参谋子系统或智库，由各种政策研究组织（智库）以及专家、学者组成，集中各方面专家的智慧，运用科学的技术和方法，为教育决策提供建议、方案和其他方面的咨询服务。它以改进教育政策制定为目标，综合运用专业、前沿的理论和技术手段，相对独立地进行教育政策研究、政策规划和政策咨询。作为现代化教育决策系统的一个重要组成部分，咨询子系统参与教育决策活动，在其中发挥参谋咨询的重要作用，保证教育决策的科学化、民主化方向。咨询子系统在政策制定活动中的主要作用:发现与诊断教育政策问题，设计与论证教育政策方案，参与教育政策评估并反馈相关信息，就其他相关政策问题提供咨询服务。我国目前的国家社会科学基金项目、全国教育科研规划基金项目以及教育部和地方政府的委托研究项目，有许多都属于决策咨询研究，在教育政策决策中日益发挥越来越重要的作用。

3.决策子系统

决策子系统也称中枢子系统，在整个教育政策决策系统中居核心地位，由拥有法定决策权的高层组织和个人组成，包括国家的立法组织、行政决策组织、司法机关、政党领袖及某些高级官员等，他们是教育政策决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，拥有最终的决定权。决策子系统的任务是制定高质量的教育政策，其在教育决策过程中的主要作用:（1）提出有关的政策议题，使某些社会问题进入政府议程，转化成为教育政策问题；（2）确立教育政策目标，确立后续工作的参照标准和价值选择基调（；3）组织政策方案的设计，决策子系统组织咨询子系统承担某些政策课题的研究，为其创造一定的工作条件，使其能够独立地进行政策方案的设计与评估工作；（4）负责政策的最终决定，对备选方案作出最终决断。在决策子系统与咨询子系统的关系中需要注意的是，决策子系统在充分利用咨询子系统的知识和技术专长，发挥该系统的参谋咨询作用中，又不能完全为咨询子系统的意见所左右。这是因为，教育决策从本质上说是一种政治决策，需要权衡各方利益主体的利益诉求，需要有妥协的艺术，而咨询子系统对政策问题及方案的分析论证往往是从理想条件出发，这种理想与现实之间的权衡，需要政治家作出综合判断。

4.执行子系统

执行子系统是由政策执行组织及其人员，特别是政府行政机关和行政人员构成的。教育政策的执行子系统一般为中央和地方各级政府的教育行政部门，是教育政策系统的有机组成部分，执行子系统的主要职责是根据区域教育发展的实际情况，制定具体的政策措施，以实现国家和地方政府制定的教育政策目标。在具体的政策执行过程中，政策执行部门需要面对种种矛盾，处理复杂多变的新问题、新矛盾，采取灵活的措施和行动，将政策目标分解和具体化，将政策方案转变为政策现实。执行子系统在教育政策过程中的作用:为政策方案或项目的执行做好准备，包括政策宣传、政策任务分解、建立执行机构与制度、培训执行人员、开展政策实验、总结实验经验和教训等；从事指挥、沟通、协调等方面的活动。教育政策执行需要整合多方面的资源，通过组织重构、制度创新和人力培训等资源整合方式来提升执行效率，可以为政策执行赢得更多的有效资源；分析和总结执行情况，在执行过程之中和之后，对于政策执行的监控不可缺少，相关人员必须对执行结果和执行目标进行全面细致的衡量与比较，根据自身的自由裁量权不断作出调整，并提交其他子系统，以完善政策系统。

5.监控子系统

监控子系统是整个政策系统的有机组成部分，是由教育系统内外相关部门、单位和个人组成的一个子系统，相对独立于其他子系统，在整个教育决策特别是政策执行过程中，监督政策目标是否得以顺利实施，政策的权威性与严肃性是否得以保持和维护，政策措施是否得力、有效，相关工作人员的工作是否到位。监控子系统在政策执行过程中的主要作用:确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据；监控政策执行情况，对政策执行的效果、效率和效益进行全面、科学的计算和测量；反馈政策执行情况，纠正和消除政策执行偏差，并分析原因，使相关子系统及时进行必要的政策调整。监控子系统是教育决策科学化、民主化和法制化的重要保障，有助于在政策执行过程中减少政策失误，提高政策效率，避免出现严重后果。

6.反馈子系统

反馈是教育政策系统运行的重要机制。反馈子系统通过发挥专业调查机构与政策研究机构的作用，从教育政策问题的认定开始，即贯穿教育政策方案与提出与论证、教育政策颁布与实施，以至教育政策终结，进行全过程的监测与评估，对教育政策问题进行调查，对教育政策方案进行历史性与区域性的比较，对教育政策的实施状况进行监测，发现政策实施带来的新问题和新矛盾，从而保证教育政策问题的针对性、教育政策方案的正确性与教育政策实施的有效性。反馈子系统的存在，使教育政策系统中的信息、咨询、决断、执行和监控等子系统相互联系、相互依存、相互作用，共同推动教育政策系统的运行。

【注释】

(1)美籍奥地利理论生物学家和哲学家路德维希·冯·贝塔朗菲（L．Von．Bertalanffy）在20世纪30年代提出用数学模型来研究生物学的方法和机体系统论的概念，把协调、有序、目的性等概念用于研究有机体，形成研究生命体的三个基本观点，即系统观点、动态观点和层次观点。1937年，贝塔朗菲第一次提出一般系统论概念，1945年他发表《关于一般系统论》，1947—1948年进一步阐明了一般系统论的思想，指出不论系统的具体种类、组成部分的性质和它们之间的关系如何，始终存在适用于综合系统或子系统的一般模式、原则和规律。1954年他发起成立一般系统论学会（后改名为一般系统论研究会），促进一般系统论的发展。60—70年代，一般系统论受到重视。1968年，贝塔综合系统或子系统的一般模式、原则和规律。1954年他发起成立一般系统论学会（后改名为一般系统论研究会），促进一般系统论的发展。60—70年代，一般系统论受到重视。1968年，贝塔朗菲出版《一般系统论──基础、发展和应用》，总结了一般系统论的概念、方法和应用。1972年他发表《一般系统论的历史和现状》，试图重新定义一般系统论。在一般系统论的基础上，从60年代末期开始，人们探讨自组织复杂系统（生命系统、社会系统）的形成与发展机制问题，普里高津（L．Prigogine）的耗散结构理论（dissipative structure theory）、哈肯（H．Haken）的协同学理论（synergetics）、艾根（M．Eigen）的超循环理论（supercirculation theory／hypercycle theory）、托姆（R．Thom）的突变论（catastrophe theory）等相继创立，形成系统演化运动。80年代，美国圣菲研究所（The Santa Fe Institute，SFI）的成立标志着人们开始运用复杂思维研究系统问题。

(2)维纳.控制论哲学问题译文集（第1辑［）M］.北京:商务印书馆，1965:4.

(3)转引自:吴国盛.自然哲学（第1辑［）M］.北京:中国社会科学出版社，1994:146.

(4)魏宏森，曾国屏.试论系统的层次性原理［J］.系统辩证学学报，1995（1）.

(5)［法］埃德加·莫兰.方法:天然之天性［M］.吴泓缈，等，译.北京:北京大学出版社，2002:110.

(6)Ashby W R.Design for a brain［M］.London:Chapman and Hall，1960.

(7)［法］埃德加·莫兰.方法:天然之天性［M］.吴泓缈，等，译.北京:北京大学出版社，2002:95.

(8)转引自:［法］埃德加·莫兰.方法:天然之天性［M］.吴泓缈，等，译.北京:北京大学出版社，2002.

(9)宁骚.公共政策学［M］.北京:高等教育出版社，2003:238.

(10)［美］詹姆斯·E.安德森.公共政策［M］.唐亮，译.北京:华夏出版社，1990:44—58.

(11)［美］斯图亚特·S.那格尔.政策研究百科全书［M］.林明，龚裕，等，译.北京:科学技术文献出版社，1990:442.

(12)张国庆.现代公共政策导论［M］.北京:北京大学出版社，1997:34.

(13)宁骚.公共政策学［M］.北京:高等教育出版社，2003:233；樊钉.公共政策［M］.北京:国家行政学院出版社，2005:46.

(14)吴志宏，陈韶峰，汤林春.教育政策与教育法规［M］.上海:华东师范大学出版社，2003:185.

(15)宁骚.公共政策学［M］.北京:高等教育出版社，2003:206.

(16)Brown v.Board of Education of Topeka，347 U.S.483，1954.

(17)“隔离但平等”意味着，只要向黑人提供隔离但平等的设施，那么他们作为公民所享有的宪法权利就并未受到伤害。

(18)U.S.Supreme Court.Pennsylvania v.Board of Trusts，353 U.S.230，1957.Pennsylvania et al.v.Board of Directors of City Trusts of the City of Philadelphia.Appeal from the Supreme Court of Pennsylvania，Eastern District，No.769.Decided April 29，1957.

(19)Cooper v.Aaron，358 U.S.I，18，1958.参见:http://supreme.justia.com/us/358/1/case.html.

(20)Swann v.Charlotte‐Mecklenburg Board of Education，402 U.S.1，1971.

(21)据《南方周末》报道，2010年8月15日，最高人民法院透露，酝酿五年之久的案例指导制度即将出台，虽然仍然不能将指导性案例作为裁判依据，但可将指导性安全作为裁判理由。此规有可能为法官独立行使审判权，抵御各方干预增加筹码。参见:黄秀丽，曹静.用许霆判决统一许霆们［N］.南方周末，2010-08-19.

(22)江泽民.关于坚持和完善人民代表大会制度（1990年3月18日）［G］//中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编（中册）.北京:人民出版社，1992:942—944.

(23)［美］弗朗西斯·C.福勒.教育政策学导论［M］.许庆豫，译，南京:江苏教育出版社，2007:98.

(24)James S.The idea brokers:The impact of think tanks on British government［J］.Public Administration，1993:71（4）.

(25)Dickson P.Think tanks［M］.New York:Athenaeum，1971:13，2635，47.

(26)人们对智库的“独立性”颇有争议。不少学者认为，严格意义上的智库是独立于政府、政党和利益集团的民间组织，官方咨询机构、大学下属的政策研究机构、协会研究机构、接受合同研究的政策研究咨询机构均不属智库。本书认为，智库的独立性可界定为独立运作和观点中立，只要某政策研究咨询机构具有独立的运作权力，观点保持中立，均可纳入智库范畴。

(27)孙亚菲.民间脑库的弱势生存［N］.南方周末，2004-01-15.

(28)“旋转门”是美国智库颇具特色的现象之一。美国行政当局的高级官员随四年一度的总统大选而更替，但他们不是从议会党团中产生的，也极少来自公务员，而是来自精英荟萃的智库。每隔四年，有很多卸任的官员会到智库从事政策研究，而很多智库研究者会到政府担任要职。这种学者和官员之间的流通就是美国的“旋转门”。美国智库的“旋转门”使知识与权力得到了最有效的结合，不仅使美国政治保持了活力和有效性，而且使智库虽处政府之外，却与政府保持密切的联系，从而成为政府培养和储备人才的重要基地。这种格局与欧洲国家和中国都很不相同。

(29)刘永芳.价值范式及其对教育政策主体的价值分析［J］.扬州大学学报（高教研究版），2004（3）.

(30)张新平.教育政策概念的规范化探讨［J］.湖北大学学报（哲学社会科学版），1999（1）.

(31)孙绵涛，等.教育政策论——具有中国特色的社会主义教育政策研究［M］.武汉:华中师范大学出版社，2002:39.

(32)《公共政策》编写组.公共政策［M］.北京:中国国际广播出版社，2002:23.

(33)王传宏，李燕凌.公共政策行为［M］.北京:中国国际广播出版社，2002:58.

(34)［美］弗朗西斯·C.福勒.教育政策学导论［M］.许庆豫，译.南京:江苏教育出版社，2007:51.

(35)王传宏，李燕凌.公共政策行为［M］.北京:中国国际广播出版社，2002:118.

(36)胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2007-10-25）［2011-01-18］http://cpc.people.com.cn/GB/104019/104099/6429414.html.

(37)参见:国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）［EB/OL］.（2010-07-29）［2011-01-18］http://www.gov.cn/jrzg/201007/29/content_1667143.htm.

(38)中国人民政治协商会议共同纲领（一九四九年九月二十九日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过）［EB/OL］.（1949-09-29）［2011-01-18］http://news.xinhuanet.com/ziliao/200412/07/content_2304465.htm

(39)胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2007-10-25）［2011-01-18］http://cpc.people.com.cn/GB/104019/104099/6429414.html.

(40)［美］加布里埃尔·A.阿尔蒙德，小G.宾厄姆·鲍威尔.比较政治学:体系、过程、政策［M］.曹沛霖，郑世平，译.上海:东方出版社，2007:118.

(41)ISO9000是由国际标准化组织（International Organization for Standardization，ISO）所属的质量管理和质量保证技术委员会ISO/TC176工作委员会制定并颁布的关于质量管理体系的族标准的统称。

(42)国际与跨地区鉴证委员会（The Commission on International and Trans‐regional Accreditation，CIT A）是近年来富有影响的非营利性国际认证组织，是由六个地区鉴证委员会组成的联盟，参与成员遍及100多个国家的3万多所公立和私立教育机构。CITA认证是一种非官方的、跨国际的专门针对私立（民办）学校的综合性的、完备的、动态的教育专业认证，认证过程中强调自评与互认相结合。

(43)国际学生评价项目（Programme for International Student Assessment，PISA）是经济合作与发展组织（OECD）进行的15岁学生阅读、数学、科学能力评价研究项目，主要考查义务教育末期学生是否掌握参与今后社会生活所需要的问题解决能力和终身学习能力。该项目从2000年开始，每三年进行一次测评，每次从阅读、数学、科学中选择一个作为主要领域，另外两个作为次要领域。2009年的主要领域是阅读，参加的国家和地区为65个，上海是中国大陆第一个正式参加PISA的地区，成绩位居第一（国际学生评估项目中国上海项目组.上海2009年国际学生评估项目（PISA）结果情况介绍［R/OL］.（2010-12-8）［2011-01-18］http://www.cnsaes.org/homepage/Upfile/20101210/2010121059556413.pdf）。

(44)国际文凭组织（The International Baccalaureate Organization，IBO）是获联合国与欧洲联盟承认的非政府间的国际性教育与考试机构，应各国间经济和文化交往活动日益频繁、公务人员与大公司职员跨国业务日益增多，出现大批“流动家庭”的子女教育之需要，于1967年建立，提供跨国的、网络式、开放的、标准相对统一、教学内容国际化的教育。IBO的基本教学目标:通过国际文凭课程（IB）学习，在接受不同民族优秀文化、继承人类先进科学文化基础知识的基础上，培养学生的逻辑思维能力、创造能力、批判能力以及对世界文化交流的理解力与包容力；培养学生成为面向未来，具有批判精神的国际型人才。颁发“大学预科国际文凭”，统称“国际文凭”（IB）。

(45)“四个中心”是指国际经济中心、国际金融中心、国际航运中心、国际贸易中心。

(46)上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）［EB/OL］.（2010-09-14）［2011-01-18］http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node4411/userobject21ai442103.html

(47)相关文献参考:Easton D.The political system:An inquiry into the state of political science［M］.New York:Alfred A Knopf，1953；Easton D.An approach to the analysis of political systems［J］.World Politics，1957（9）:383 400；Easton D.A framework for political analysis［M］.Englewood Cliffs:Prentice Hall Inc.，1965；Easton D.A system analysis of political life［M］.New York:Wiley，1965.

(48)Birkland T A.An introduction to the policy process:Theories，concept，and model of public policy making［M］.NY:M.E.Sharpe Inc.，2001:196.

(49)参见本书第一章，图1-1。