美国的总量控制制度

（一）水质污染总量控制

美国的环境污染总量控制源于20世纪60年代的水质规划。当时环境污染控制已由单纯的排污口治理进入到综合防治的新阶段，在预防为主，协调人类活动与环境保护之间的相互关系的同时，引入环境影响评价制度和水环境区域综合防治规划的方法，这比传统的单纯排污口治理更加经济合理。最初执行污染物浓度控制，但随着排入水体的污染物的增多和人们生活水平的提高，浓度控制已难以控制水环境污染，于是在水质规划中首先提出了总量控制的方法。

1972年美国颁布实施了《清洁水法》。第303条d款要求各州领地及部族每两年必须向美国环保局汇报当地水体的整体卫生情况及水体是否达到了水质标准。如果采用了最优的水处理技术，仍然没有达到相应的水质标准，美国环保局则要求州领地和部族对这类水体制定并实施TMDL（Total Maximum Daily Loads，日最大总负荷）计划。TMDL是指为在满足水质标准的条件下，水体能够接受的某种污染物的最大日负荷量。它包括污染负荷在点源和非点源之间的分配，同时还要考虑安全临界和季节性的变化。污染负荷量可以表示为单位时间的质量、毒性和其他适合测定的指标。^[35]TMDL计划总的目标就是用来识别具体污染区和土地利用状况，并且考虑对这些具体区域点源和非点源污染物浓度和数量提出控制措施从而引导整个流域执行最好的流域管理计划。^[36]

1983年12月美国正式立法，实施以水质限制为基点的排放总量控制。为了满足水体的环境标准的情况下充分利用其自净能力，美国采用了季节总量控制的方法，它是为适应水体不同季节不同用途对水质的标准要求，如一年中水生生物产卵期实行严格的溶解氧标准，而在其余时间则可实行另一水质标准，允许排污量在一年内的不同季节有所变化，可根据水量、水温、pH值等因素在各季节的差异来确定。同时，美国有些州还实行一种“变量总量控制”，它以河流实测的同化能力来变更允许排污量，而不同于根据历史资料以临界条件为根据而得出固定的排污限量，这更能充分利用水环境容量。^[37]为更有效地分配已经确定的污染负荷总量，美国有些州还推行在污染源之间进行污染负荷对换制度。包括“点源对换法”和“点源—非点源兑换法”，前者允许将部分分配给某个排污者的污染负荷转换给其他难以用比较经济的手段达到要求削减量的排污者，后者允许用非点源控制方法来替代点源的进一步控制，因为非点源污染控制的投资比工业点源和城市污水处理厂的投资少而有效得多。采用以上各种总量控制方法可大大减少污染控制的费用。采取水染物排放总量控制制度至今，美国的水环境污染控制取得了明显的成效。

（二）大气污染总量控制：“泡泡”政策

美国于20世纪70年代初开始对城市空气污染总量控制进行研究，并于1977年开始实行“污染削减”管理办法，即规定允许排污总量。1979年，美国国家环保局提出了与日本相同的大气污染控制思路，并开始试点执行著名的“泡泡”（总量控制区的俗称）政策，即允许在同一个“泡泡”内的一些污染源增加排放量，而其他污染源更多地削减来抵消排放量的增加。换句话说，以该大型排污企业为一个总量控制单位，划归国家有关机关统一管理。只要该企业的空气污染物质排放总量不超过“泡泡”的范围，排放配额就可以在该企业中各个固定污染物质排放源之间此消彼长，实现排放总量的控制。基于总量控制的管理思想和观点，美国制定了一系列的政策，并在1986年颁布了《排污交易政策最终报告书》，以排污交易政策取代“泡泡”政策，并允许排污权有偿转让。排污交易政策由四部分组成：“泡泡”、总量控制、排污补偿和排污削减使用的银行储存。具体的立法规定如下。

1.《清洁空气法》

在1990年《清洁空气法》修正案中，美国政府又大大扩展了排污交易作为空气质量政策组成部分的应用范围，并确定了大气污染物总量控制的法律地位。同时确定了总量控制和行动纲领，即在1990年全美二氧化硫排放量2 000万吨的基础上，今后每5年削减500万吨，到2000年总排放量减少1/2，控制在1 000万吨，以后不再超过这个数量。具体而言，美国的总量控制分3种情况：联邦环保局制定全国统一的总量控制计划；由州制定本州的总量控制计划；USEPA公布的排放指南，各州据此制定具体的排放标准。

2.《气候安全法案》

2007年10月18日由参议员乔·利伯曼和约翰·华纳（Lieberman Warner）提交的2007年《美国气候安全法案》（Climate Security Act，CSA，即S.2191号法案）成为首部在议会委员会层面得到通过的对温室气体进行总量控制和排放交易的法案^[38]，美国环境署EPA于2008年5月21日发布《2008气候安全法案》，即2007年《气候安全法案》的替代性修正案，并提交参议院。遗憾的是，由于反对者认为该法案要求美国做出的使其排放量到2050年削减66%的承诺将导致就业机会的减少和燃油价格的提高，2008年6月9日该法案遭参议院否决。

3.《清洁能源安全法案》

2009年6月，美国众议院通过了《清洁能源安全法案》，如果参议院能够批准该法案，这将成为美国控制碳排放领域最为重要的立法。这一法案的核心条款是启动名为“总量控制与排放交易”的温室气体排放交易机制，并对企业二氧化碳和其他温室气体的排放量设置额度。这一法案的目标是，到2020年，将美国企业的温室气体排放量在2005年的基础上减少83%。^[39]主要规定如下。

（1）有关温室气体减排目标。该法案第三部分规定：对温室气体减排目标的制定是以美国气候行动合作伙伴（USCAP）的建议为基础，集合了发电厂、炼油厂、化学品生产厂、汽车和其他制造商、能源企业以及环境机构的意见。针对温室气体减排目标，法案建立了一个总量控制与排放交易项目（cap-and-trade），限制主要污染源的二氧化碳以及其他捕捉热量的污染物的总排放量。^[40]占美国温室气体排放总量85%的工厂都包括在总量控制范围之内，包括发电厂、炼油厂、大型工业污染源，以及每年二氧化碳排放至少达到25 000吨的工厂。法案要求每一个受管制实体报告其向大气排放的污染量；受管制的实体每吨排放都必须有排放配额，发放的排放配额数量限制在总量控制范围之内，并逐年递减。减排目标是以气候行动合作伙伴的建议为基础的，要求与2005年水平相比，2012年降低3%，2020年降低20%，2030年降低42%，2050年降低83%。

（2）有关辅助性减排和排放抵消。如今热带雨林砍伐造成的碳排放增加占了全球碳排放的五分之一之多，通过签订国际协议，法案建立了一个减少热带雨林砍伐的项目，能够在总量控制目标以外进一步大幅削减排放。截至2020年，年度辅助性减排水平应相当于美国2005年排放水平的10%。排放配额拍卖所得收入的5%将用作项目资金。国内外的自愿减排量，可用来交易并抵消美国国内限制体系下的碳排放，并帮助进一步实现成本控制，抵消量可以达到每年20亿吨。法案尽力保证排放抵消的质量，既能推动环保进展也能降低减排成本。建立抵消评估标准顾问理事会，确保减排的真实性和可实施性，并确保该减排项目确实是利用排放抵消资金开展，而非原本就计划实施的。通过与其他国家签订有效协议，保证国际抵消排放的质量。在使用抵消手段时，公司每抵消1吨受排放限制的污染源的排放，必须要交纳1.25吨的排放配额购买费。

（3）有关排放交易和额外的温室气体排放标准。为了提供不影响环境目标的附加弹性，法案允许不受限制的配额交易。法案同时规定了一个可循环的两年有效期，允许被管制实体提前一年有效借贷。未来2～5年的配额能够有限制性的借贷。美国环保署受命制定总量控制范围之外污染源的新排放标准。另外，法案建立特定项目减少氢氟碳化合物（HFC）和碳黑这两种导致全球变暖的污染物质的排放。HFC是用于制冷、空气调节装置和绝缘的化学品，法案为HFC设置单独的限制，是因为它能够破坏臭氧层。碳黑（或煤烟）是化石燃料或生物燃料不完全燃烧的产物，是导致北极地区气候变暖的主要因素，法案也建立了一个减少国内和国际碳黑排放的项目。

（4）有关战略储备和碳市场监管。法案要求美国环保署建立约25亿美元排放配额的战略储备，每年留出部分排放配额应对碳价格的上涨。可提取2012至2019年1%的配额资金用于战略储备的资金，2020至2029年提取2%，之后提取3%。每年的具体提取数额会受到限制。如果配额价格比美国环保署早些年预测的价值翻了一番，或者在项目运行三年后比历史价格翻了一番，将拍卖战略储备中的配额。此外，拍卖的收益将用于购买额外的国际减排抵消来补充战略储备。法案为新的碳排放配额和排放抵消市场进行严格的监管和规定，以保证市场的透明和交易的通畅，对欺骗和操纵市场的行为制定严厉的惩罚措施。联邦能源监管委员会负责监管排放配额和抵消的现金市场，防止操纵市场行为，其重点要求包括限制任何被要求减排的公司持有超过其上年排放110%以上的配额，限制任何人持有任何一年发放的10%以上的配额，或者持有任何一次拍卖中卖掉的20%以上的配额。对于其金融衍生品也有类似限制。