上海城市空间演进的启示和思考

科技、贸易、金融、信息、文化中心，应当更好地为全国现代化建设服务。同时，还应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一。

20世纪80年代，城市建设重点推进基础设施和住房建设。工业建设则大力进行技术改造，并于1984年、1986年和1988年分三次将一大批难以在市区发展的工业企业向郊区搬迁。由于大规模的住宅建设和工业企业的布局调整，市区建成面积进一步扩张，卫星城和郊区城镇建设进一步发展，以中心城为主体，中心城与郊县城镇群体组合的城市推进。至1990年，全市建设用地面积已超过800平方公里。

从浦东开发开放至今启示和思考

1990年浦东开发、特别是1992年小平同志南巡讲话之后，上海进入了快速发展阶段。为加快发展，进一步发挥市和区（县）两级政府的积极性，市区实行“两级政府、两级管理”，郊区实行“两级政府、三级管理”的行政体制。在1986年城市总体规划的基础上，1992年编制了《浦东新区城市总体规划》，1993年成立浦东新区，城市建设跨越黄浦江发展，2009年浦东新区扩区，先后规划建设了陆家嘴金融贸易区、金桥经济技术开发区、张江高科技园区、外高桥保税区、自贸试验区和国际旅游度假区，住宅和社会各项建设相应发展。浦东新区的开发带动了浦西市区的更新，也推动了新区建设的发展。根据上海市政府提出“市区体现繁荣、繁华，郊区体现综合实力”的发展要求，规划建设的重点转向市域6 300平方公里范围内。1993年制定了《上海中心城区工业布局调整实施规划》，产业发展“退二进三”。中心城内环线之内共腾出750万平方米工业用地，转而发展金融、贸易等第三产业。郊区工业布局也进一步发生变化。一方面，建设工业新高地，培育六大支柱产业；另一方面，镇办、乡办、村办企业蓬勃发展，“一村一品、一镇一品”的工业点遍布郊区，至1997年全市共有各类工业园区208个。中心城住宅建设，与加速改造成片危房简屋相结合，居住用地向外围拓展。城市发展呈现出中心城向外连绵扩张与郊区发展布局分散并行的特征。至2000年，全市建设用地面积已超过1 500平方公里。

进入21世纪，上海改革开放的深度和力度不断加大。2001年国务院批复的《上海市城市总体规划（1999 —2020年）》，根据国家对上海发展的要求，提出“四个中心”的发展目标，面对现实、面向未来，对城市空间发展现状进行梳理，对发展导向做出重大调整，着力市域空间，面向长三角地区，提出了“多轴、多层、多核”的市域空间发展格局。即在传统沪宁、沪杭发展轴线的基础上，进一步突出沿江、沿海发展轴线。确定了中心城、新城、中心镇、一般镇及中心村五个层次的城乡体系，以中心城为核心带动其周围地区的发展。这一版城市总体规划第一次将乡村发展纳入其中，统筹城乡、协调发展。中心城建设虹桥综合交通枢纽，并以筹办2010年上海世博会为契机，加快功能转型和轨道交通等基础设施建设步伐，持续提升城区空间环境品质。郊区推进高速公路和高速铁路建设，加快与长三角交通衔接，同时推行“三个集中”政策，引导人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中。各项建设按照规划推进，目前全市建设用地面积已经达到3 081平方公里，约占陆域面积的45%。

城市空间格局是经济社会建设在空间上形成的态势。纵观上海城市空间格局的历史演进，有以下几点启示和思考：

一是上海城市空间格局演进的特征。从其演进的过程及其涵盖的载体看，是从单一城市发展、城市与城镇组合发展到城市、城镇与乡村的协调发展的过程。在发展的新常态下，面临落实新型城镇化战略的重要任务，其中包括城乡协调发展的要求，也是新一轮城市总体规划应当回应的重要问题。

二是土地是城市发展的重要资源。一方面，我们看到如果1958年江苏省松江等10个县没有划归上海，上海城市发展的空间格局是难以展开的。另一方面，我们应当看到上海建设用地面积已达到3 081平方公里，约占市域陆地面积45%，这意味着生态建设用地和农业耕地的减少，已经触及底线。土地资源已成为上海发展的紧约束，新一轮城市总体规划应当有相应对策。

三是产业发展及其布局调整是城市空间格局演进的动力。这其实反映了工业化与城镇化的关系。在信息化时代，上海城市发展要研究产业变革和新技术革命的影响。一方面，新技术革命促进了规划技术的创新；另一方面新技术革命将改变人们的生活方式和工作方式，将对城市规划布局产生重大影响，这是城市规划工作不容忽视的一个重要问题。

四是城市规划是引导城市空间格局有序发展的必要手段，也是推进城市发展的公共政策。从规划引导的措施来看，以交通规划建设引导城市发展是一项成功经验。建议新一轮城市总体规划重视综合交通规划建设。从规划实施来看，上海进入高速发展阶段以来，尤其是在投资主体和实施主体多元化的情况下，受到多方利益的驱动，规划实施中出现的问题较多。新一轮城市总体规划如何保障实施？这是一项重要课题。