创新培训经费的投入使用和绩效评价机制

2004年，中央启动了专门培训农村剩余劳动力的“阳光工程”。央财政投入2.6亿元用于补贴农村劳动力转移培训，使农民工文化技能和就业竞争力得到一定提升。然而相对于我国7亿多农民和2亿多农民工来说，人均培训经费十分有限，即使加上各级财政的农村劳务输出培训专项配套投入也是“僧多粥少”。总体而言，农民工参加培训的比例仍很低，农民工对培训的满意度不高，培训的组织、形式、内容和质量离农民工的要求、政府目标和经济社会发展需要相差甚远。其中原因是多方面的，而经费不足是不言而喻的。因此，完善农民工培训经费投入和使用机制意义重大。

（一）建立多元化培训经费分摊机制

1.政府对农民工培训进行补贴与购买

国民素质的提高对国家经济社会发展具有明显的正外部效应属性，坚持政府主导、财政支持和评估监管的农民工培训理念和制度安排十分必要而且毋庸置疑，各级政府应该有此自觉。实际上，中央政府自2004年实施“阳光工程”以来，出台和实施了一系列加强农民工培训的政策和措施。但是农民工培训又是一种政府、企业、农民工个人和全社会多方受益的准公共物品，政府不应也不可能全额买单。因此，应建立一个农民工培训费用的多元分摊机制，以政府为主导，以出入两地联动为主渠道，以企业和农民工本人受益程度为依据，合理适度地划分培训费用的分摊比例。政府的培训费用支付应侧重于输出地引导性农民工培训，输入地的农民工市情教育、公民道德教育和安全意识、法制意识和城市文明意识教育等。

（l）完善政府补贴机制。所谓政府补贴就是国家和地方财政资金对农民工职业技能培训的财政转移支付行为。农民工培训是准公共产品提供，是对经济收入低微、社会地位低下、文化技能低位的社会弱势群体的培训，所以政府主导和财政补贴是政府义不容辞的责任。为此，政府除了统筹规划、制定政策、强化监管之外，主导资金投入也责无旁贷。

但是实际中怎么操作，按什么标准和程序确保补贴资金的绩效和使用的“清廉”是问题的难点和要害所在。广州市的做法值得借鉴。广州市政府为尽可能保障农民工培训资金“标准合理、划拨可控、使用正当、监控有效”，出台和执行了一套相对完善的制度和手段。

一是把严资金预算关。市财政及时调整资金支出结构，按照资金渠道不变，统筹打捆使用的原则，整合各类农民工专项培训资金，直接用于民工技能培训，实行专款专用，任何个人和单位都不能挪用和截留。

二是把准补助标准关。首先，实施成本核算和最高限额制。依据培训机构申请并被批准公布的培训计划和收费标准的一定比例、补助，按实际培训时间、培训效果，给予金额补助。但补贴标准均不得超过政府设定的最高额度。其次，实施培训绩效激励制。对定点培训机构培训农民工并帮助其在非农行业实现就业，经抽查达到承诺就业目标85%以上，就业时间稳定在一年以上，对定点培训机构给予奖励。据悉，2008年以来广州加大对本市农村劳动力转移就业培训的资助标准由原来每人补贴200元调整为与城镇人员相同，按考核等级每人补贴400~1050元。 2009年10月，广州市有关部门制定和实施了推进农村劳动力技能培训及转移就业工作制度，进一步明确农村劳动力转移就业和技能培训中培训机构的责任和补贴标准。

三是把好补贴发放关。政府规定凡组织本市户籍45周岁以下农村劳动力进行职业技能培训，取得国家职业资格证书，并实现就业、与用人单位签订1年以上劳动合同，在本市办理了录用备案和参加社会保险的农民工培训，财政按初级工600元、中级工800元、高级工1000元、技师1200元、高级技师1400元标准对培训承担单位给予人头性经费补贴，农民工本人则不用缴纳培训费；同时明确规定，经培训取得国家职业资格证书却未实现就业和参加社保的，只能领取80%补贴，对未取得国家职业资格证书的，不给予补贴。

四是推行培训券制度。针对农民工实际执行中经费直接划拨农民工选择余地小、执行过程环节多、资金使用易失控的问题，广州市政府试行了“以券代现”的农民工培训制度，将培训券直接发给农民工，由农民工在规定的有效期内自己选择培训单位、自己决定培训项目和培训时间，农民工持券参加培训，培训机构凭券按实际培训规模和效果获得上述同样标准的培训补贴，农民工本人不能将培训券兑换现金。据统计，仅2008 年广州市用培训券方式培训了农民工41万人，受到农民工的广泛好评，社会效益明显。

广州的农民工教育的培训券制度颇具推广性，值得借鉴，优势有三，一是组织严密、操作简易、过程可控；二是制度安排符合经济学基本原理；三是成本效益高。

（2）政府购买。

政府购买是指各级政府遵循市场经济等价交换的基本准则，对公共物品和公共服务进行购买的行为。农民工培训的政府购买，是政府以特别培训计划，与培训执行市场主体签订培训协议，在其全面履行培训责任和任务基础上，政府出资购买培训服务的准市场化行为。以政府购买开展农民工培训，广州等地政府进行了积极探索。广州市政府的主要做法：一是扩大培训规模，实施技工院校扩招计划，把困难企业职工、返乡农民工、失业人员、新成长劳动力等各类群体都纳入培训；二是延长培训期限，将中短期培训延长到3~6个月，劳动预备制培训延长到1年左右；三是增加培训投入，进一步增加就业专项资金总量，适当提高培训补贴标准；四是提高培训能力，严格技工学校和培训机构的资质管理和培训绩效考核，提高培训质量。

2.企业买单。

企业是培训的直接受益人，就业农民工素质的提高就是企业员工素质的提高，员工素质提高就是企业生产率的提高，最终增强企业的竞争力和发展力，因此企业是农民工培训受益链条上的最大受益者。特别是岗位适应性培训、特殊岗位订单性培训，简直就是“量体裁衣”，直接针对企业岗位和用工需求。因此用人单位应该对此类培训成本担负主要责任。政府可在税收减免、培训经费计提、培训成本的税前列支等方面给予优惠，并依法检查企业按工资总额的法定比例足额计提是否到位。

3.个人分担

农民工是被培训的对象，也是培训受益的承载者。农民工参加培训实质是为就业和迁移而进行的人力资本投资，因此在民工力所能及的范围，只要培训能达到“预期收益大于成本”的效果，民工自身一定会有支付部分培训费用的意愿。当然，农民工买单定额标准应规定其上限，支出的成本应该要小于政府及用人单位，毕竟农民工的经济能力有限。

（二）建立市场化培训经费使用机制

前文阐述的三种经费投入方式，其中政府补贴和政府购买很容易产生虚报、套取、私分、截留和挪用等经济问题。为更好地提高政府投入经费的使用效果，必须引入市场化竞争机制，增强培训经费使用的公开公平。

1.引入招投标式培训

招标投标，是在市场经济条件下进行大宗货物的买卖、工程建设项目的发包与承包及服务项目的采购与提供中，所采用的一种公平、公正和公开的市场化竞争选择方式。将这种方式运用于农民工培训是指各培训机构通过市场竞争的方式取得培训资格和培训项目。在这种方式下一般按如下流程进行操作：

（1）按需设置培训项目。组织人员深入市场调查了解农民工培训需求，确定相应的就业技能培训项目，并组织招标。

（2）择优招标选择机构。组织专家对拟承担培训单位软硬件设施、师资组成、鉴定标准、经费预算编制方案等进行资格审查和论证，在此基础上，采取公开招标和邀请招标形式，择优选定有关组织机构和法人作为培训机构。

（3）质量标准动态遴选。根据农民工培训的特点，应将转移技能培训质量评估重点确定在获取职业资格或专项职业能力证书的比率和获证学员的就业率，凡不达标准自动进入整顿期和培训资质失效期，整顿期满，由政府或行业组织严格验收，验收合格方能进入下一轮招标。为确保质量评估的公正公平，政府应事先制定公开透明、严谨规范的程序和标准，委托行业中介等社会组织实施。

2.引入外包式培训

外包式培训是指政府或有关用人单位将制定的农民工培训计划、培训课程、培训讲师、设施管理、课程评价等核心职能外包出去的一种培训方式。它能使培训以更低的费用、更好的管理、更佳的成本效益进行。

（1）考察服务商的名声及经验指数。通过对培训服务商的信誉及经验指数的调查，证明其是否有能力在企业确定的时间表内完成企业所需要的培训。

（2）核实服务商的招聘与培训能力。核实培训服务商是否拥有一个招聘和培训自己雇员的系统，因为在长期培训活动的过程中，服务商不可避免会出现人员变化，因此拥有该系统可以保证其能快速补充新人。

（3）考察服务商的共享价值观。要求培训服务商调查了解企业文化价值观和企业进行深入沟通交流，依据企业文化和价值取向制订培训计划，开展培训活动，切实增强培训内容和质量的竞争能力。

（三）建立培训绩效评价制度

绩效是衡量一切实践活动的客观标准。从培训经费投入主体角度出发，培训绩效就是投入与产出比率。建立可操作的培训绩效评价制度是提高培训质量，保证经费投入主体利益的根本保障。

1.构建农民工培训工作“三级”考核体系

一级考核是市政府对各区（县级市）政府开展的农民工教育培训工作的考核；二级考核是市级教育、人社等部门对各区（市）对口部门培训情况的考核；三级考核是各级教育、人社部门对所属机构开展培训情况的考核。按下管一级和主管负责的原则，完善考核机制，建立责任制度，落实责任目标，使各级政府和培训主管部门把培训绩效摆在农民工培训的首要位置，保证农民工培训工作取得预期的效果；对承担培训的机构，按事先制定和公布的绩效评价指标，全面评价其农民工培训绩效的优劣，按优胜劣汰的市场原则进行动态监管，对培训机构该整改的整改，该停业的停业，该取缔的取缔。

2.实施农民工培训资金全程化动态监管

遵循培训补贴资金与培训成本、培训质量、就业绩效直接挂钩的原则，制定农民工培训质量效益评估指标体系，健全培训考核指标、考核程序和考核办法。明确培训资金申领程序，严格补贴对象审核、资金拨付和内外部监管，防止培训公用资金被骗领、套取和冒领。建立享受培训补贴政策单位和法人（或负责人）基础信息数据库，对信息不实、以小报大、建账不全、挪用欺骗等采取违者必究，采取公开曝光等严格监管手段；公开发布培训资金使用预算管理和使用情况，完善监察、审计部门和社会的监督。建立农民工培训台账和转移就业台账，对培训对象实行实名制管理。探索第三方监督机制，委托有资质的社会中介组织对培训机构的培训质量及资金使用情况进行评估。

总之，为提高农民工素质水平进行的培训工作是一项长远而艰巨的任务，要根据新的经济形势及新生的“90后”农民工的个性特征，创新农民工培训管理体制和机制，建立农民工输出输入地培训联动机制，创新培训与就业无缝对接办法，创新培训经费的投入使用和绩效评价机制，充分利用现有资源，借助国家和政府出台的政策法规，结合社会各界各种资源优势，加强农民工培训力度，提高他们的素质水平，最终满足各种培训主体的根本要求。