“有所超前”的恢复重建

如本章所述，1993年，国家民政部新制定的救灾管理体制，结束了中央对各地方灾区大包大揽救济的一贯做法。为了最大限度争取中央对地方灾区的救助力度，云南省主动提出的“救灾分级负责制”，明确了中央和云南地方分别应该承担的救灾承任范围，即特大灾和大灾的救助由中央负责，中灾由地（市）一级财政负担，小灾由县级财政负担。与此相应，国家和云南的社会捐赠、国际捐赠法律法规也规定，如果遭受大灾害就可以跨省开展捐赠活动。按照这样的救灾政策逻辑，发生大地震灾害的地区既可以得到中央政府、省级财政和灾区财政的多重救助，还可以启动社会救济机制——社会捐赠。

丽江是中央救灾分级管理体制、云南省“救灾分级负责制”和我国捐赠法的典型受益者。丽江地震灾区的恢复重建，就是在云南救灾分级负责制的福佑下，在大量重建资金的支持下，在中央政府对云南省提出的多项救灾政策的许可下，得以“有所超前”建设。

（一）巨大的国家投资与社会援助

大地震给丽江造成了巨大的损失，不过，来自政府的重建资金和社会各界给予丽江的捐款、物资在恢复重建中发挥了重要作用。以下是整个地震救灾过程中国家和社会各界支援灾区基本数据。

表4-3　政府及国家企事业单位援助救灾资金统计表^[25]　　（单位：亿元）

政府对丽江灾区的支持，除了资金补助以外，还有大量优惠政策^[26]。

表4-4　社会捐赠统计^[27]　　（单位：亿元）

丽江地震造成的直接经济损失，官方的统计数据是40多亿元，专家学者提供的数据是25亿元。恢复重建时期，中央和地方投入的重建资金共22.44亿元^[28]，银行贷款和地区发展建设优惠政策若干。按照官方和学者两组不同统计资料，可整理出1996年丽江地震救灾的灾损率与经济救损比的两组不同数据。

表4-5　1996年丽江灾损率与救损比

①《云南减灾年鉴（1996—1997年）》、载：重建资金包括中央财政2.26亿元，云南省财政6.92855亿元，丽江地、县自筹6.5亿元，国内外捐款4.375亿元（这是丽江地区政府公布的数字），世界银行贷款3.3213亿元，云南省提供的世界银行贷款配套经费1.7642元，地震保险索赔1.32亿元（这是王景来等学者提供的数据），共计丽江恢复重建投入资金约为26.46亿元。这些资金还未包括上述表4-4中系统及单位自筹2.35亿元，2.35亿元这个数字只是《丽江地区震后恢复重建规划方案》中的一个规划数字，不确定是否纳入重建资金。

不管救损比是56.1%还是105.84%，都是非常可观的数字，它隐含着地震后政府在丽江灾区的巨大投资规模。足量的重建投资资金既保证了民生工程和基础设施建设，又有效地拉动了丽江灾区经济的发展，因为，巨额的投资会带动当地各产业链上下游行业、企业的发展，创造巨大的多层次的市场需求，不仅如此，地震后的恢复重建投资比地震前同等投资额所创造的效益更大、更显著。地震后，社会各群体，不论是市民、村民、政府、企业还是个体工商户，都怀着尽快重建家园的强烈愿望，患难中人们能够冲破个人和本团体的利益顾虑，服从政府和组织的规划，以友爱互助的良好精神状态、团结一致的行动，全身心投入到恢复重建中去，政府的投资决策不再有障碍，投资成本大大降低，投资周期大大缩短，各个投资项目得以较快实施，产业组合瓶颈得以突破。简言之，丽江灾民重建家园的欲望与巨额的救灾投资相结合，为丽江在短期内飞速发展提供了动力。

（二）“有所超前”建设民生工程

地震后，云南省恢复重建指挥部编制了《丽江地区震后恢复重建规划方案》（下简称《方案》），提出要优先考虑民房、教育、卫生、基础设施等重点项目。丽江地区政府严格遵守《方案》精神，合理规划，规范建设，重点突出，在震后3年全面完成恢复重建计划，为丽江民生经济又快又好地发展奠定良好的基础。

在民房恢复重建中，按照省政府“新建房子要有所超前”的政策要求，遵守“统一规划、统一勘查、统一设计”的原则，确定了原地修复和异地重建两种类型。原地修复的民房，根据受灾情况和经济条件，分别给予2000到5000元的补助，村民自行修复建设；异地重建民房采取两种方式，一种是政府集中修建，然后分给灾民，另一种是统一规划后，每户给2.5万元的补助，让农民自建。^[29]为保证自建民房的抗震性能，政府编印了《丽江地区民房设计及施工技术要求手册》发放给群众，并深入乡镇开办农村工匠培训班，让农村工匠掌握民居建设中的抗震措施，同时每个乡镇派驻一名工程技术人员挂职担任副乡长（副镇长）负责民居恢复重建工作的组织、指挥和技术指导。

重建后的民房，无论是质量，还是布局，都超过了震前状况。

（三）重建、新建基础设施项目

基础设施的恢复重建主要抓水电、交通、通信、教育等部门的恢复重建。

水电设施建设主要涉及丽江自来水厂和县内全部水利水电设施修复、新建。地震中，丽江自来水厂供水管网都遭受到严重破坏，重建后，不仅修复了供水管网，还提升了供水管网的供水规模能力，使管网日供水能力比震前翻了几番，基本适应了丽江建设国际旅游城市的需要。震后修复的水利水电设施有14座小型以上水库和11座小型以上电站，新增建设配套工程有全区电力联网工程和新建五座水电站项目。恢复重建让丽江城水利水电设施跃上了发展的新台阶。

震前，丽江地区拥有地方管养的县乡公路51条3784.9公里、乡村公路2081公里。在震后恢复重建中，不仅修复全面被损坏路基，并且增修了长29公里的二级路一条，全长116公里的三级公路一条和一批县乡村道路。^[30]经过修复建设，丽江交通道路情况比震前有了较大的改善。

市政建设是恢复重建中的一个重要项目。重建中，丽江市区首次开展城市排污系统建设，在市区民居建设、旅游接待设施建设和生产企业恢复重建、市政道路建设过程中安装了排污管道，在世界银行贷款的支持下，建了第一座污水处理厂，并对城区公厕进行了重新布局，规范了垃圾收集和清运，制订一系列市政管理制度，有力地改变了丽江中心城区的面貌。

在通信方面，震后新建成并开通全区会议电视网、GSM数字移动电话网等通信业务，全区基本实现了各乡镇交换程控化、传输光缆化，移动通信基本覆盖了县城和所有经济发达乡镇、主要景区和主要公路沿线，满足了社会各界对通信的多层次要求。

教育、卫生、文化系统的恢复重建项目共631个，其中，卫生系统恢复重建项目167个（其中重建医院、卫生院43个），教育系统恢复重建项目464个（其中重建271个，新建15所希望小学）。位于丽江县城的丽江地区人民医院、丽江县妇幼保健院实现总体搬迁，丽江地区中学、丽江县第一中学、丽江卫校、丽江师范、丽江体育场、民族文化交流中心、云岭剧场等文化教育项目在恢复重建中各项设施得到极大的改善。

在3年的恢复重建过程中，丽江灾区共完成2020个恢复重建项目，完成乡镇公益设施3200项，改建扩建公路17条共500多公里，完成水利设施建设57项，完成城镇基础设施建设85项。总体而言，通过恢复重建，丽江不仅修复了原有民生工程、基础设施和重要企事业单位硬件设施，还改善、新建一大批市政工程、配套工程，丽江古城面貌焕然一新，为丽江的发展打下了坚实的基础。