现代社会中的服务属性分化特点

关于现代社会中的服务属性，世界银行长期倾向于“两分法”，也就是“公共服务”与“非公共服务”，认为“政府在服务提供方面有三种干预工具，即监管、付费和直接提供，它们分别适用于不同种类的市场失灵”^[4]。在改革开放前的计划经济体制下，我国社会领域包括教育几乎没有非公共服务生存空间，改革开放以来较长时间里，我国政府对服务曾沿用“两分法”，允许非公共服务作为公共服务的补充，满足社会逐渐分化的需求。进入新世纪以来，立足基本国情的公共服务及其政策领域研究出现系列成果，并逐渐在政府决策层和社会各界中形成较大共识。特别是国民经济和社会发展“十一五”和“十二五”两轮规划纲要相继明确了采取“三分法”的政策涵义，就是将公共服务再分为基本和非基本两类，确认了两类公共服务的运作模式及其相关政策导向。“三分法”的基本思路主要是：

（1）基本公共服务作为纯公共产品，具有纯公益性、准公益性、非排他性，多由公共财政全额负担，免费或基本免费提供，主要通过公办机构提供，如义务教育、特殊教育等。

（2）非基本公共服务作为准公共产品，具有半公益性、非营利性、部分排他性，由公共财政进行资助、补贴或选择重点购买，通过公办或非营利民办的方式提供，保持低收费水平，受益者分担适当成本，政府还要对困难群体接受非基本公共服务予以重点资助及补贴，鼓励社会资本参与提供服务，如公办非义务教育、非营利民办教育等。

（3）非公共服务作为私人产品，具有营利性、微营利性、排他性，财政不直接介入，可能会有表彰奖励性的支持，政府应营造良好市场秩序和环境，吸引民间资本进入和经营、按成本或超成本收费并自主定价，允许营利运作和非营利运作，提供多样性服务，可有多样化选择，如营利性教育培训。

对此，党的十八届三中全会文件首次确认教育服务业领域有序开放^[5]，党的十八届五中全会文件首次提出“鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”。也就是说从纯公益到纯营利教育之间有个“光谱”，中间可能有准公益、半公益、非营利、准营利的教育。而且，党的十八届五中全会文件强调，在增加公共服务供给的基础上，创新公共服务提供方式，“能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与”^[6]。各级政府及其不同行政部门，将逐渐不再看重提供服务的机构类型，而是看重只要提供这类服务，就施行有差异化的资助、补贴、购买的政策。随着法律法规的健全，多样化教育服务将呈现融合、竞争、混业经营的新业态。

与此相关，世界银行一份报告从简化的供需关系出发，提出了“长线与短线”服务供需模型。^[7]也就是在政府、公民客户、服务提供者三者之间，如果客户通过选举、纳税把服务需求提给政府，政府再通过拨款、审批、委托、购买服务等契约方式传递给服务提供者，而服务提供者负责向公民客户服务，可称为“长线需求供给”。此外，还有些“短线需求供给”存在，就是由公民客户端直接向服务提供者提出需求，服务提供者不经过政府直接提供服务。相应地，基本公共服务体现为长线供需关系，非基本公共服务兼有长线与短线供需的多重特点，非公共服务按短线供需关系运作。

随着我国政府实施权力清单和市场准入负面清单制度，政府最为刚性的权责，势必要在保证基本公共教育服务均等化方面全面依法负责。如果条件具备，政府可对非基本公共教育服务给予更多支持，生均预算事业费将是个重要标志。如果条件再好一些，政府不仅对非公共教育服务市场运作实施公平有效的规则监督，而且视情予以补贴或奖励。相应地，不同地区的学校教育体系必然面对巨大的创新变革压力，基于本地区经济社会发展环境需求和促进人的全面发展需要，在学科专业为本位、社会岗位群为本位、个性化需求为本位方面，因地制宜地选择创新人才培养机制的有效途径。