联邦政府强化毒品立法的努力

随着国际毒品贩运路线的恢复和大量毒品的不断涌入，毒品的“饥渴期”宣告结束，毒品违法者的数量不断增加。联邦麻醉品局的统计结果显示，1950年，共拘捕了6 163名毒品违法者，这一数字比1949年的4 980名增加了24%，比1948年的3 472名增加了77%，比1947年的3 367名增加了83%，而与1946年的2 944名相比，更是增加了超过100%。因此，涉及麻醉品和大麻的进口、税收和使用的违法案件已经构成了“最急迫的问题”。^[3]需要注意的是，1948年6月22日，来自肯塔基州莱克星顿公共卫生服务部医院的三位医生在美国医学会第97届年会上宣读的文章指出，《哈里森法》的强力推行加上联邦麻醉品农场的治疗，1948年美国的毒品成瘾者数量已经从1914年的约15万至20万减少到了4.8万。^[4]然而，联邦麻醉品局的统计数据有意或无意地忽略了公共卫生服务部的意见。面对新的毒品危机，安斯林格领导下的联邦麻醉品局积极地倡导强化管制立法。

来自路易斯安那州的众议员霍尔·博格斯（Hale Boggs，1914—1972年）的行动正好迎合了这种需要，他认为法院应该为毒品走私负有真正的责任，因为他们没有给这些违法者以足够的判刑。按照博格斯的看法，要弥补这一缺陷就要极大地增加处罚并辅之以最低判刑。随后，他被任命为众议院筹款委员会麻醉品小组委员会（Subcommittee of Narcotics）主席，积极推进此工作。1951年4月3日，博格斯议员向第82届国会第1次会议提交了H.R.3490号议案，这一议案得到财政部联邦麻醉品局局长安斯林格的支持，两人一拍即合，携手积极鼓动进一步加强毒品管制。11月2日，博格斯议案以压倒性多数获得通过，是日，哈里·杜鲁门总统签署了H.R.3490号议案，是为《博格斯法》。^[5]

《博格斯法》规定：第一次违法者处以2—5年监禁和2 000美元以内的罚金；第二次违法者处以5—10年监禁和2 000美元以内的罚金；三次或三次以上违法者监禁时间增加到10—20年，罚金仍为2 000美元以内；但是，第二次及以上违法者不允许缓刑和假释。^[6]

该法案整合了1922年《麻醉品进出口法》和1937年《大麻税法》的相关规定。与这两部禁毒法相比，《博格斯法》的第一个特点是规定了对违法者的强制最低处罚，而《麻醉品进出口法》和《大麻税法》仅是规定了违法者的最高处罚；第二个特点是规定禁止给予第二次及以上的违法者缓刑和假释。一方面，它对违法者处罚的规定更为精确，“有法可依”，另一方面，它对违法者的处罚力度更为严格，“执法必严”。

然而，这一法案局限于利用联邦法院来判决违法者，很有可能给那些单纯的成瘾者而非为了利润进行交易者带来不幸。杜鲁门总统签署《博格斯法》时已经意识到这一问题。因此，他签署《博格斯法》的同时签署了“第10302号行政令”，批准建立一个由财政部、国务院、国防部、司法部和农业部及联邦安全署（Federal Security Agency）代表组成的“政府机构间麻醉品委员会”，要求委员会从联邦政府立场出发研究新法律的执行、成瘾的预防和管制、成瘾者的治疗和康复。这一委员会将对这些问题进行评估，指出《博格斯法》中哪些规定应该进行修正，并会给国会提出适当的建议。^[7]

继任的艾森豪威尔政府同样意识到加强麻醉品成瘾者的治疗和康复的重要性。1954年12月28日，艾森豪威尔总统决定在地方、国家和国际层面发动一场全方位的反对毒品成瘾的新“战争”。为此，他任命了一个由5人组成的“特别内阁委员会”，协调反对非法麻醉品的运动，命令他们“放弃不切实际的措施，从而把麻醉品成瘾降至最低并根除之”，同时请求下届国会颁布新的立法，进一步反对麻醉品交易和帮助成瘾者康复。^[8]

然而，这些努力却因为美国国内日益高涨的反共浪潮与毒品威胁的合流而遭到了遗弃。1954年，7位议员在国会发言时谴责共产主义的“罪恶”，他们或直接引用安斯林格的话语，或使用他在《国会记录》上的文章，其中弗雷德·巴斯比（Fred E.Busbey）众议员甚至感到《博格斯法》对“共产主义者供应毒品”来毒害美国青少年的惩治是不充分的，^[9]结果以司法惩治管制毒品的模式不断得到巩固与加强，加强惩治的趋势继续节节攀升。

1955年2月21日，来自得克萨斯州的参议员普赖斯·丹尼尔（Price Daniel，1910—1988年）提出了S.67号议案，提请参议院司法委员会“对美国的麻醉品问题进行全面和彻底的研究，包括改善联邦刑法和其他法律及处理拥有、出售和运输麻醉品、大麻和类似毒品的执法程序”，同时，议案提议成立专门的小组委员会在美国各地就联邦毒品法举行听证会。该小组委员会由丹尼尔参议员领导，故也称“丹尼尔小组委员会”。3月18日，这一议案在参议院获得通过。^[10]

根据法案要求，从6月2日开始，丹尼尔率领的特别小组委员会先后在华盛顿特区、肯塔基州的莱克星顿、纽约、旧金山、西雅图和芝加哥等13个城市举行了长达15天的听证会，听取了多达346名证人的证词，收集了长达8 600多页的材料。^[11]

9月20日，美国医学会精神卫生委员会的利奥·巴特万耶（Leo H.Bartemeier）主席和理查德·普伦基特（Richard J.Plunkett）秘书参加了丹尼尔小组委员会在纽约市举行的听证会。两名证人向小组委员会陈述了历史上美国医学会在麻醉品问题上的利益，概述了1924年6月美国医学会代表大会确立处理麻醉品的六点对策。这些对策包括反对麻醉品成瘾者的门诊治疗，州和联邦麻醉品立法的严格执法，建议对出院的成瘾者进行追踪和监管。小组委员会也建议精神卫生委员会、药学和化学委员会同美国律师协会合作调查这一问题，评估美国医学会的政策。巴特万耶还讨论了麻醉品成瘾涉及的医学问题。他指出，现代精神病学的观点没有把成瘾本身视为一种疾病，而是视为症候或行为方式，它被掩藏在更深的情绪错乱和矛盾之下。^[12]

图6-1　普赖斯·丹尼尔

1956年1月23日，丹尼尔小组委员会完成了一份9页的文件，提交参议院司法委员会审议。报告指出：小组委员会对非法毒品交易的内容和深远影响感到震惊，而且认为吸毒和毒品交易是美国面临的一个最严重的问题。小组委员会就麻醉品问题提出32条建议，主要集中在加大国内麻醉品立法的处罚力度和推动国际毒品管制体系重建这两方面。概言之：（1）增加对联邦和州所有触犯麻醉品法者的最低和最高处罚，取消假释；（2）《博格斯法》对麻醉品交易者的现行处罚应有所加强：对第一次违法者的判刑应增加到至少5年，第二次及以上违法者至少10年，禁止假释和缓刑，增加对向未成年人出售麻醉品的成年违法者的处罚；（3）增加对拥有、运输和走私大麻的处罚力度。另外，建议国会通过决议敦促所有国家尽快批准《1953年鸦片协议》，要求联合国通过《麻醉品单一公约》最后草案，加强对国际麻醉品交易的管制。^[13]

同年4月，丹尼尔小组委员会完成另一份21页的关于麻醉品成瘾治疗和康复的报告。报告的结论指出，美国的成瘾人数比西方任何国家都多，令人担忧的是大多数成瘾者是21岁以下的青少年。这一问题正在以惊人的速度增长，它对“缩短和损害人寿命”的影响是无法估量的。成瘾导致了都市区一半的犯罪和全国1/4的犯罪。研究还发现吸毒是会“传染的”，逍遥法外的成瘾者以“癌的速度”传播这一恶习。

因此，小组委员会在麻醉品成瘾的治疗和康复问题上，既坚决反对给成瘾者提供免费或低廉的麻醉品“门诊计划”（clinic plan），同时，又反对所有的门诊治疗。报告指出，最初的治疗必须在“专门机构”内进行，毒品成瘾者的康复应以戒断开始，辅之以机构内进行的广泛的生理和心理治疗。委员会坚持认为，要尽力减少麻醉品成瘾并尽力破坏非法麻醉品的交易，给成瘾者“免费的毒品”注定要失败，更重要的是，它会维持和加重美国的毒品成瘾问题。报告最后指出，长期以“持续的”剂量维持毒品成瘾者成瘾是同美国法律一贯的道德原则、同美国公民的秉性完全背离的。而且，应该注意，这些对治疗和康复的建议，目的不是以此作为刑事关押和惩罚违犯禁毒法的成瘾者的替代品。他们同非法成瘾者一样应该偿还他们欠下社会的债务，在这些事情上，适当的执法和关押将大大有助于减少美国的麻醉品交易和毒品成瘾。^[14]

可以发现，丹尼尔小组委员会报告的中心目的是强化对毒品违法者的处罚力度，把毒品成瘾者清除出社会，以避免该“传染问题”进一步扩散。而博格斯众议员担任了筹款委员会麻醉品小组委员会的主席，他与安斯林格局长密切合作，促成这一小组委员会提出了一系列类似的颁布更为严厉的联邦禁毒法的建议。^[15]

4月30日，丹尼尔小组委员会的全体成员联合提出S.3760号议案，目的是更为严厉地管制麻醉品。稍作修正之后，5月31日，参议院通过该议案，同时以H.R.11619号议案的形式提交众议院讨论。

与参议院的调查同步，以博格斯为主席的小组委员会也开展类似的听证会，但是，有所不同的是，博格斯小组委员会更关注巴比妥和安非他明类毒品的非法分发和不正当使用所造成的恶果。1955年10月14日，美国医学会秘书长乔治·勒尔（George F.Lull）致信博格斯，指出对于这些毒品缺少正式的立场，现在的研究给委员会提供的建议和信息缺少关于使用和滥用麻醉品、巴比妥和安非他明引起的医学问题的相关知识。以致巴特万耶、药学和化学委员会的莫里斯·西弗斯（Maurice H.Seevers）在出席博格斯小组委员会的听证会时，没有准备好的证词，而只是同小组委员会的成员讨论涉及的医学问题时，回答一些技术和医学问题。^[16]

1956年6月6日，H.R.11619号议案被提交众议院讨论。6月20日，众议院通过并提交参议院。经过修正之后，最终经两院大会讨论通过。7月18日，艾森豪威尔总统签署了《麻醉品管制法》。

与1951年《博格斯法》相比，1956年《麻醉品管制法》被安斯林格称为美国反对毒品走私战斗中“最大的跨越”，^[17]它进一步加重了处罚力度：第一次拥有毒品的监禁期为2—10年，第二次的监禁期限为5—20年，第三次及以上的监禁期为10—40年，上述违法的罚金均为20 000美元；出售毒品的处罚，第一次为5—20年监禁，第二次及以上为10—40年监禁，罚金均为20 000美元。而且，这次联邦立法第一次把死刑用于毒品犯罪：依据陪审团的判断，年满18周岁者如出售海洛因给未满18周岁的青少年，最高可以被判处死刑。另外，1956年的法案授权执法人员可以配带枪支，可以在没有许可的情况下逮捕犯罪嫌疑人，并责令成瘾者、吸毒者和有违犯联邦和州禁毒法前科者必须到财政部登记注册并获得许可方能离开美国。^[18]

联邦麻醉品局执法行动现场主管李·斯皮尔（W.Lee Speer）称，法案作为威慑，把麻醉品走私者、成瘾者和疑似的非成瘾者长期逐出社会，提供可能使之康复和阻止传染其他人的治疗，在这些方面，医学权威、执法者和立法者意见一致。^[19]实际上，《博格斯法》和《麻醉品管制法》的颁行确实进一步强化了联邦政府的禁毒立法，强调了司法惩治与威慑解决毒品问题的有效性，但是它也进一步贬低了“治疗模式”在禁毒方面的功效，未能给成瘾者的治疗和康复以足够的重视。而且医学界的态度也并不尽如斯皮尔所称道的那样。