依法治国方略的提出与执政方式的转变

二、依法治国方略的提出与执政方式的转变

我们党已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。党的历史方位的变化，要求党必须转变执政方式。依法治国方略的提出，标志着党执政方式的根本转变。

随着新中国的建立，党的历史方位已经发生变化，即从领导革命的党转变为执政党，党的主要任务转向经济建设。党的历史方位的这种变化，说明战争年代形成的那种党政不分、高度集中的“一元化”领导方式已经不适应了。如何把党同国家政权的关系建立在规范、有序的基础上，在建国后的一段时间里，我们党进行了有益探索，比较好地处理了党同国家政权的关系、党同国家法律之间的关系、共产党同民主党派的关系，初步建立起民主与法制的框架，以此实行党对国家政权和整个社会的正确领导。从第一届中国人民政治协商会议召开暂时代行全国人民代表大会的职能，到普选的人民代表大会制的正式确立和第一部共和国宪法的制定和施行，都说明了这一点。1956年2月，苏共二十大后，我们党对苏联模式进行了反思，开始认识到党政不分、以党代政、权力过分集中的体制弊端和严重危害性，并提出了相应的解决思路。

1956年7月，周恩来提出，专政要继续，民主要加强。我们人民民主专政虽然建立在民主的基础上，但这个权力是相当集中相当大的，如果处理不好，就容易忽视民主。^[129] 邓小平在八大《关于修改党的章程的报告》中指出：“党是阶级组织的最高形式，指出这一点，在今天党已经在国家工作中居于领导地位的时候，特别重要。这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。”^[130] 董必武在八大上也提出：中国共产党和人民政府要“经常强调一切党员和国家工作人员应该成为守法的模范”^[131] 。1957年3月，董必武在军事检察院检察长、军事法院院长会议上进一步指出：“群众运动是一种风暴式的革命运动，它主要是依靠群众的直接行动，而不是依靠法律”。现在情况变了，“国家的任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力……就必须进一步健全人民民主法制”。他还强调说，情况变了，“我们的工作方法也要随之改变”。^[132]

但是，在这种探索过程中也留下了深刻的教训。突出的表现就是从1957年反右派以后犯了“左”的错误，尤其是犯了像“文化大革命”那样的全局性错误。这种“左”倾错误的产生，特别是“文化大革命”的发动，充分暴露出我们党和国家的工作制度、领导体制等方面存在的严重缺陷。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在分析“文化大革命”发生并且持续十年之久的原因时指出：党在面临工作重心转向社会主义建设这一新任务因而需要特别谨慎的时候，毛泽东同志的威望也达到高峰。他逐渐骄傲起来，逐渐脱离实际和脱离群众，主观主义和个人专断作风日益严重，日益凌驾于党中央之上，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏。而且，中国又是一个封建历史很长的国家，长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的，种种历史原因又使我们没有把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者制定了法律，却没有应有的权威。“这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展。”^[133]

从以上分析可以看出，“文化大革命”之所以能够发动，这说明我们党和国家的民主建设、法律建设、决策机制都存在着严重的缺陷，往往是个人说了算。不仅如此，“文化大革命”以前的“左”倾错误，包括“大跃进”、人民公社化运动的发动都有这方面的因素。由此可见，要使党的事业和人民的事业顺利发展，党必须转变过去的领导方式和执政方式。

十一届三中全会以后，随着全党工作重心转移到经济建设上来，以及对党的历史方位的正确判断，我们党放弃了运用阶级斗争、群众运动的方式，改变了使用计划经济条件下行政命令的方式，不断探索适应在改革开放和社会主义市场经济条件下领导国家建设的执政方式，由此确立了依法治国的基本方略和依法执政的新理念。

依法治国方略的提出与实施，是我们党对历史方位进行思考，以适应改革开放和社会主义市场经济发展需要的必然选择。“文化大革命”结束之后，在揭发批判林彪、江青反革命集团罪行的过程中，人们对“文化大革命”时期遍及全国的严重破坏民主与法制、废弃宪法、践踏公民权利的种种现象深感痛心，急切盼望恢复和加强社会主义法制建设。1978年12月，邓小平在中央工作会议上提出，为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”。他建议，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等，经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。国家和企业、企业和企业、企业和个人等之间的关系，也要用法律的形式来确定；他们之间的矛盾，也要通过法律来解决。

邓小平的上述讲话，为我国法制建设指明了方向。党的十一届三中全会公报进一步提出：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性。全会还强调，宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯；要保证人民在法律面前人人平等，不允许任何人有超越法律之上的特权。

以十一届三中全会为起点，我们党领导全国人民开始逐步走上依法治国，建设社会主义法治国家的道路。1979年，中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，强调指出：刑法等七部法律通过后，它们能否严格执行，是“衡量建国后我国是否实行社会主义法治的重要标志”。这是建国后中央文件里第一次出现“法治”这一概念。《指示》要求“取消各级党委审批案件的制度”、“文化大革命”中“公安六条”规定的所谓“恶毒攻击”罪和“反革命”罪。1980年11月至1981年1月，最高人民法院特别法庭对林彪、江青反革命集团案件的公开审判，是对我国社会主义法制建设的一次检阅。这是我国民主和法制发展道路上的一个引人注目的里程碑，它充分体现了依法治国的精神，坚决维护法律的崇高权威，认真贯彻社会主义民主和法制的各项基本原则，在国内外引起强烈反响，具有除旧布新的重大意义。

1982年9月，党的十二大不仅提出要在民主政治领域坚定不移地加强法制建设，而且提出要逐步将法制建设贯穿于经济、文化和社会生活的各个方面。大会指出：社会主义民主建设必须同社会主义法制建设紧密地结合起来，使社会主义民主制度化、法律化。但是，还有相当数量的群众和党员，包括一些负责干部，对法制建设的重要性认识不足，有法不依、执法不严的现象在一些方面仍然存在，已经制定的法律还没有得到充分的遵守和执行。这种状况必须加以坚决改变。今后，中国共产党要领导人民继续制订和完备各种法律，加强党对政法工作的领导，从各方面保证政法部门严格执行法律。所以，大会提出，要在全体人民中间反复进行法制的宣传教育，从小学起各级学校都要设置有关法制教育的课程，努力使每个公民都知法守法。十二大通过的新党章明文规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。为此，十二大强调，“从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”^[134] 11月26日至12月10日召开的五届全国人大五次会议审议通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，根据十一届三中全会以来我国民主法制建设所取得的成就和确定的方针，作出了许多具有重大意义的新规定。如：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这些规定，在中国社会主义法制建设史和宪法史上都是史无前例的，使我国社会主义法制建设进入了一个新的阶段。

随着经济建设和改革开放的进一步发展，我们党逐渐认识到必须以法律手段来指导经济活动和经济改革。1984年10月，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出：经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来。国家立法机关要加快经济立法，法院要加强经济案件的审判工作，检察院要加强对经济犯罪行为的检察工作，司法部门要积极为经济建设提供法律服务。1985年3月通过的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出：要制订有关的法规和制度，国家通过专利法和其他相应的法规，对知识产权实行保护。1985年5月通过的《中共中央关于教育体制改革的决定》强调，“必须加强教育立法工作”。

1986年6月，邓小平在中央政治局常委会上指出，纠正不正之风、打击犯罪活动属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接接管不合适。“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制问题。”他建议党的十三大提出这个问题，把党政关系理顺。鉴于中国缺少执法和守法的传统，邓小平强调，没有法制不行。法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育。^[135]

邓小平的讲话贯穿着一个基本原则，就是执政党必须在宪法和法律的范围内活动。这是对我们党执政经验的深刻总结。

1992年10月，党的十四大在确立社会主义市场经济体制改革目标的同时，强调了市场经济条件下法制建设的极端重要性。江泽民在报告中提出：要高度重视法制建设，加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。1993年3月，在八届人大一次会议期间，江泽民阐述了法制建设同市场经济的关系。他指出：社会主义市场经济体制的建立和完善，必须要有法律作保障。法制是市场经济运行的依托，没有健全的社会主义法制，就没有社会主义市场经济的健康发展。经济的发展离不开法制，只有法制完备，社会和经济秩序井然，才能使经济发展快、效益好，在激烈的国际竞争中站得住脚。江泽民要求全国人大及其常委会把加强经济立法作为第一位的任务，摆到最重要的位置上，加快出台一批重要的经济法律。国务院和省级人大及其常委会也要抓紧制定经济方面的行政法规。力争在20世纪内，把适应社会主义市场经济的法律体系基本建立起来。八届人大一次会议通过了新的宪法修正案，把“我国正处于社会主义初级阶段”、“建设有中国特色社会主义”、“坚持改革开放”写进宪法，使党的基本路线在宪法里得到集中的表述。并且增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，明确了我国现行的政党制度；把家庭联产承包责任制作为农村集体经济组织的基本形式确定下来、把社会主义市场经济作为国家的基本经济制度规定下来，并且对其中的相关内容作了修改。宪法修正案对市场经济作出的规定，为逐步把市场经济纳入法制的轨道提供了法律依据。

1995年8月16日，江泽民在第十四届亚太法协大会开幕式上提出，建设符合本国国情的完备的法制，是一个国家繁荣昌盛的重要保证。中国人民在邓小平建设中国特色社会主义理论的指导下，坚持一手抓经济建设，一手抓法制建设，把完善社会主义法制，作为建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家的重要目标之一。

1996年2月8日，中共中央举办法制讲座，江泽民发表了《依法治国，保障国家长治久安》的讲话，阐述了社会主义市场经济与法制的关系。他指出：世界经济的实践证明，一个比较成熟的市场经济，必然要求并具有比较完备的法制。市场经营活动的运行，市场秩序的维系，国家对经济活动的宏观调控和管理，以及生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法律的引导和规范。在国际经济交往中，也需要按国际惯例和国与国之间约定的规则办事。这些都是市场经济的内在要求。我们要实现经济体制和经济增长方式的根本性转变，也必须按照市场的一般规则和中国的国情，健全和完善各种法制，全面建立起社会主义市场经济和集约型经济所必需的法律体系。江泽民还提出：加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平同志建设中国特色社会主义理论的重要组成部分，也是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化和规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。实行和坚持依法治国，对于推动经济持续快速健康发展和社会全面进步，保障国家的长治久安，具有十分重要的意义。^[136]

1996年3月，八届人大四次会议通过《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，郑重地将“依法治国”作为一项根本方针和奋斗目标确定下来。1997年9月，党的十五大在总结十一届三中全会以来民主法制建设经验的基础上，明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”^[137] 报告以相当长的篇幅阐述了法制建设问题。报告指出：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”报告同时强调：“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。社会主义民主的本质是人民当家作主。国家一切权力属于人民。我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度。”鉴于过去的经验教训，十五大在阐述法制建设时强调了一个极为重要的观点，这就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。大会还提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。将“依法治国”提到党领导人民治理国家的基本方略的地位上，并且将依法治国的目标确定为“建设社会主义法治国家”，这在党的历史上还是第一次。

1999年3月，九届人大二次会议强调，依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，政府要加强行政立法工作，强化执法监察，推进依法行政。3月15日，九届人大二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将“依法治国，建设社会主义法治国家”列为《中华人民共和国宪法》的重要内容，彰显出依法治国方略的崇高地位。“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党领导人民治理国家的基本方略，被正式载入宪法，以国家根本大法的形式确立下来。

在世纪之交提出依法治国、建设社会主义法治国家的战略目标，是我们党在治国方略上作出的重大决策。提出依法治国，进一步明确了加强社会主义法制建设的发展方向。这是我们党领导方式和执政方式的重大完善和发展，也是加强和改善党的领导、巩固党的执政地位的有效途径。

十五大以后，随着社会主义市场经济的进一步发展，特别是为了适应加入国际贸易组织的新形势，依法治国方略得到进一步发展和完善。改革开放以来，我国顺应世界经济发展大势，不断改进和完善经济运行的法制基础。但与世贸组织的“规则”相比，我国原有的一些行政管理方式还有不适应的地方，一些行政法规或已过期，或已不适应新形势的要求，有的甚至与国际通行规则相冲突。在实际运作中，也出现政策不透明、办事效率低下的情况。因此，对有关法规进行清理，该废止的废止，该修改的修改，该宣布失效的宣布失效，逐步建立起一个统一、公正、透明的法律体系，就显得十分迫切了。2001年3月，九届全国人大四次会议宣布：凡是违反世贸组织规则和我国的承诺的法律法规规章将废除。此后，对照世贸规则，我国加大了对有关法规的清理工作，并取得显著效果。

由上可见，从党的十一届三中全会以来，随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济的不断发展，我们党为了适应在这样的条件下领导国家建设的需要，努力探索执政的新方式，提出了依法治国的基本方略。