美国战后全球战略特征及调整原因

奥巴马在西点军校的讲话中说：“不是美国是否能领导世界，而是我们如何领导世界。”^[2]在他看来，美国的战略目标正确，战略资源（能力）允许，问题出在战略措施的失误。冷战结束以来，美国所采取的扩张型对外战略不但没有带来相应的全球影响力，反而使其领导作用不断下降。这种“实力和付出”与“影响力和控制力”相背离的尴尬现象，迫使他们进行反思、总结和改变。奥巴马战略调整所要解决的问题是美国以什么样的思路、方式、手段和角度去与外部世界互动。

（一）美国全球战略特征及转型背景

在国家战略制定中，除了战略目标、战略资源与战略措施以外，还有对战略环境的判定。简单说，就是在决定行动的因素中，不仅有目标和能力，还有现实。冷战后美国全球战略失误的根源在于观念，即认为这个世界需要一种普世价值来主持正义，需要一个领导者来维护稳定，唯有美国的意识形态和国家实力可以满足这两种需求，结果导致对战略环境的误判和战略手段的错配。

1989年冷战结束、两年后苏联解体，使美国成为全球唯一的超级大国。在1990年发表的《国情咨文》中，老布什指出，冷战结束标志着世界事务中“新纪元的开始”，“在这个新世界形成的过程中，美国处于不断扩大的自由圈的中心，今天如此，明天如此，进入下一个世纪也是如此”。^[3]美国领导人认为冷战的胜利是两种价值观较量的结果。一个巨大的苏联阵营都会在自由和民主价值面前崩塌，那么在世界边缘地区取得最终胜利，救世人于专制独裁是美国的天赋使命。后冷战所开启的“新纪元”就成为一个推进意识形态战果的时代。民主和平、人权高于主权、人道主义干涉成为美国建立世界新秩序的道德制高点和行为准则。二十五年间，从老布什经克林顿到小布什，美国发动或参与了六场战争。至奥巴马政府，后冷战时代二十五年，美国打了十四年仗。而且美国人并不认为只是在捍卫本国的利益，每一场战争都是善与恶的较量，都与美国价值有关。^[4]

意识形态非黑即白的简单化，使美国领导人非但认为价值是普世的，连过程也是普世的。这使得他们不容易在国际事务中“换位思考”，甚至很难理解其他国家的复杂国情。与战场上（如阿富汗和伊拉克）速胜和颜色革命让一个个专制政府迅速倒台形成对照的是，普世价值遭遇水土不服甚至是“排异反应”。在美国“帮助”和鼓励下，许多国家民众摆脱了专制和独裁，但却没有享受到民主与自由所带来的幸福生活，反而陷入旷日持久的动荡和杀戮，甚至出现新的人道主义灾难。于是，在某些中东、北非国家，美国不仅没有赢得感激和拥戴，还不得不面对不同程度的反美、仇美情绪，美国驻利比亚大使被杀害就是一例。究其原因，美国所推广的民主制度和自由观念植根于自己独特的历史和基督教新教文化，但历史和文化无法复制和移植。比如，美国的民主制度是建立在多元共存基础上的，而在其他一些地区和国家，现阶段的多元化政治就意味着用你死我活的方式去争取一元化统治。

美国决策者认为现实世界不仅需要美国的价值观，也需要美国霸权所提供的公共产品来保持和平稳定。冷战刚刚结束的1990年，伊拉克吞并科威特，美国迅速组织联盟发动海湾战争并在军事、外交、道义等领域获得成功。以此为开端，美国开始扮演世界警察角色。克林顿提出以扩展民主为核心的“接触与扩展”战略，带领北约发动了科索沃战争。其后任小布什在竞选中批评克林顿的战略“张扬”，曾提出收缩内敛的政策主张，表示要当一个“教育与文化的总统”。然而，9·11恐怖袭击彻底将美国对外战略抛入早已蠢蠢欲动的新保守主义怀抱，“接触与扩展”被推到“强制扩展”。新保守主义强调国际关系本质就是“丛林状态”，认为人类的良知、国际法乃至国际组织都是无用的，这里只有弱肉强食的法则。因此，必要时采取单边方式进行军事干涉是美国作为世界领导者的责任，美国必须建立“仁慈的霸权”。^[5]伊拉克战争的爆发，与小布什政府的这种世界观不无关系。曾为奥巴马竞选顾问的布热津斯基在其《第二次机遇：三位总统与美国的超级大国危机》一书中写道，冷战结束再次赋予美国充当全球领袖角色的战略机遇，但美国错过了这个机遇，而且“合法性和信誉摇摇欲坠，这一切都要归咎于前三任总统缺乏对时代精神的正确领悟”。^[6]

在美国学术界，“霸权稳定论”“美国治下的和平”一直存在，成为美国深度介入地区事务的理论基础。其核心观点是：“在一个开放的带有丛林特点的国际秩序中，最好有一个单一霸权力量在军事和经济上发挥作用。军事上，它能够稳定重点地区局势和保护全球公域；经济上，通过开放本国市场提供公共产品、向世界经济提供流动性和储备货币。”^[7]还有学者认为，世界近代史上，东亚地区在一段较长时间内与欧洲相比更稳定的原因是中国明清两朝的地区霸权。^[8]“霸权稳定”和“美国责任”让美国对遍布全球的超过50个国家承担安全义务，由美国支付人员伤亡和财富消耗的成本，盟友和伙伴国有更多的资源投向本国发展。安全受益者不仅“免费搭车”或“便宜搭车”，还给美国制造麻烦，甚至形成反美同盟。^[9]

总之，近二十年的强制高压型对外战略，特别是伊拉克、阿富汗战争，让美国付出了数千军人生命和数万亿美元的代价，换来的是道德制高点的丧失。2006年皮尤研究中心的调查显示，受访的14国中有10个国家对美国的好感度低于50%。^[10]2008年爆发的金融危机又使美国经济受损。这种内外双输的局面最终让美国决策者看到，在这个利益错综交织、矛盾复杂多变、非传统安全挑战突出的国际环境中，单用军事强制手段是无法领导这个世界的。面对这种宗教文明冲突与制度价值较量混杂交错、胜负难分，军事安全与社会、经济、环境挑战此消彼长的多元复合国际结构，简单遵循民主和平与霸权稳定的思路制定政策已经无法驾驭形势、达到目的。

（二）美国全球战略转型的政策思路

2014年，美国总统奥巴马在西点军校毕业典礼上发表讲演，全面阐述其全球战略思想。奥巴马政府所提出的指导方针、战略手段和对战略资源运用的方向上与其前任有一致的地方，但又与他们有着重要区别，概括起来就是：意识形态务实、军事力量“离岸”。

1.　低调务实的价值观外交

与前任相比，自由、民主、人权虽仍是奥巴马对外战略的旗帜，但其更多强调民主制度对经济发展、社会进步、人民幸福的实际意义和美国的榜样作用。奥巴马说：“其他国家有不同的文化、不同的视角、不同的历史，我们尽最大的努力用我们的榜样来促进我们的理想和我们的价值。”联系到其2013年秋在联大讲话中说，“推进民主进程不是美国的核心利益”，奥巴马政府已经明确把推动自由、民主排除在核心利益之外。而此前没有任何一位美国总统曾承认促进民主不是美国的核心利益。该讲话也被美国《华盛顿邮报》称为“现代美国总统在道德上最为扭曲的一次讲话”。^[11]另一个例子是美国在埃及变革中的务实政策。2011年1月，埃及动乱伊始，美国即抛弃多年盟友穆巴拉克，与带有恐怖组织色彩的穆兄会及后任总统穆尔西接触。穆尔西当选后，奥巴马承诺提供援助，帮助其实现社会经济改革。民选总统穆尔西一年后即被埃及军方罢黜，美国在表示谴责后不久便认可了政变的军人政权。美国短时间内对同一个伊斯兰国家内部的不同派别来回多次改变立场的做法十分罕见。

概括起来，奥巴马政府价值观外交调整总原则有两个：一是不通过武力推广民主；二是在民主人权与美国国家利益冲突时采取短期折中方案。^[12]在政策设计上，强调培育民主自由和人权观念产生的土壤，而不是急功近利、高调开拓。具体措施是：第一，将工作重点放在中产阶级和青年身上，造就大量具有民主自由意识的普通民众，而不像以前那样将希望主要寄托在上层集团。第二，用市场的方式，如设立企业基金、鼓励本国投资、促进贸易往来等，尽快稳定发生颜色革命国家的经济和人民的日常生活。第三，根据不同国情，按需设计制度层面的帮助方案。例如，在东南亚国家帮助建立防灾减灾网，在规划和市民自治方面协助有关国家治理城市化弊病，通过解决基层组织的实际问题培育公民社会。第四，降低要求和标准，在与所谓的“非民主”国家接触中留有更大空间和余地。例如，不再追究“人权”旧账，以“奖赏”促使统治层立场松动，争取双边关系和人权状况双改善。

总之，美国价值观外交的直接性、“刚性”减弱，间接性和“柔性”增强，属于希拉里所说的“巧实力”的运用。

2.　局部退出与全球再平衡

正如奥巴马所说，“我不只是想结束战争，而是想首先结束使我们卷入战争的思维”，否则“我们在这个非传统威胁的世界上是不会安全的”。^[13]他所要摒弃的战略思维就是小布什政府依靠超强实力独自领导世界和改造世界的“责任观”。奥巴马在开罗演讲中引用托马斯·杰弗逊在1815年所说的一段话，准确反映了他自己在运用美国力量时的指导思想：“我希望我们的智慧会随着权力的增强而增长，以使我们意识到，权力使用得越少就会越强大。”^[14]

收缩力量是奥巴马对外战略调整的总体方向，局部退出则是这一原则在重点地区的具体体现。局部退出又被称为“离岸制衡”，首先是从伊拉克和阿富汗“离岸”。离岸的另一层意思是对新麻烦也不再直接和独自介入。比如在北约对利比亚卡扎菲政权进行空中打击时，法国一马当先，美国只作保障，美其名曰“背后领导（leading from behind）”。在叙利亚问题上，美国先是划定“化学武器红线”，而当出现一千多人死亡的化学武器攻击事件时，奥巴马说：　“全球到处都有可怕的事情发生，我们没有能力去纠正每一桩事，美国不是世界警察。”^[15]进而抓住俄罗斯销毁叙化武的倡议，搁置军事打击计划。对伊朗核问题和地区称霸态势，美国并没有像以前对待伊拉克那样一味高压、尽力遏制，而是表现出相当大的谈判耐心。对乌克兰危机和克里米亚并入俄罗斯也比较克制，等待欧盟的“觉悟”，绝不独自上阵。美国的利益在于重现自己的繁荣和世界其他地方所作出的安排大体上可以接受。换句话说，在既不能回到20世纪90年代，也不能延续“9·11”后的外交战略的情况下，奥巴马在执行一种“默许政策”。减少使用武力和过多的经济杠杆，让体系在自己的轨道上进化。在这套战略背后是美国超强军力特别是海军的存在。^[16]

亚太与中东、北非情况不同。首先，美国并没有以反恐或政权更替的名义军事介入东亚国家事务；其次，美国在亚太地区有着比较完整的军事同盟体系；再次，本地区国家内部政治社会基本稳定。2012年，美国提出亚太“再平衡”的军事战略，而且一度十分高调地宣称21世纪是“美国的太平洋世纪”，奥巴马要成为“美国历史上第一位太平洋总统”。但该战略提出后两年多时间，美国最大的动作就是计划到2020年将在大西洋和太平洋5∶5的海空军力部署调整为4∶6，可谓虚多实少。美国确认钓鱼岛属于日美共同防务范围、美军重返菲律宾、美国军舰首访越南均发生于小布什执政时期，与“再平衡”战略无关。所以，奥巴马政府高调宣传亚太“再平衡”首先是给中国看，想借此影响中国对周边政策；其次是给盟友和国内反对派看，让他们认为美国是在调整重心而非一味收缩力量。到奥巴马第二任期，美国开始调低亚太“再平衡”或“亚洲转向”的调门。新任国务卿克里对国会表示，他“深信扩大军事存在还不是十分必要”，美国在亚太地区的军事基地和军力“比包括中国在内的世界上其他任何国家都要强得多”。^[17]当然，撤出中东后，美国的确给予亚洲更多的外交关注和军力配置，说明美国全球战略从过去偏重中东、北非向更加均衡转变。

在责任分担方面，美国主要采取舆论先行方针，为今后进一步海外兵力和基地削减打好“预防针”。奥巴马明白，国家战略不能用“撂挑子”的方式调整，要给盟友角色转换以心理适应和物质准备的时间。2012年美国新军事战略报告认为，欧洲已经是安全的生产者而非消费者，寓意不言自明。在亚洲，美国也已鼓励日本增加军费、放弃“专守防卫”、扩大集体防卫权、突破武器出口限制。这一切都符合奥巴马首份《国家安全战略报告》所阐明的安全战略原则：“这个世纪的重担不能只落在美国一国的肩上。拒绝设定超出我们责任、能力或利益范围的目标。”^[18]