以宁夏湿地与佛罗里达大沼泽地湿地为例

◇陈海波

北京理工大学 生命学院，北京 100081

摘 要：我国的湿地面积宽广，类型多样，湿地与森林、海洋并称全球三大生态系统。从2003年开始宁夏开始建立众多湿地公园，到现在已经形成多种管理模式并行的状态，生态、经济、社会效益开始凸显。佛罗里达州位于美国南部，其湿地保护成效明显。本文通过将宁夏湿地与佛罗里达州湿地保护的法律、管理模式、效益三个方面进行对比，研究宁夏湿地建设的成功经验和不足之处，为我国湿地建设提供建议。

关键词：湿地；宁夏；大沼泽地；法律；管理；效益

1.前言

湿地是指天然或人工形成的带有静止或流动水体的成片浅水区，还包括低潮时不超过6米的水域，是连接陆生生态系统和水生生态系统的过渡性地带。湿地同森林、海洋一样是重要的生态系统。湿地广泛分布于世界各地，是大量野生动植物赖以生存的地区，很多成为重要的自然保护区。湿地具有重要的生态功能，在调蓄防洪、提供水源、保护海岸、调节气候、控制污染、维护区域生态平衡等方面具有重要的价值。

美国是世界上湿地面积第二大的国家，仅次于加拿大，也是当今世界在湿地研究方面较先进的国家。美国的湿地面积达41 800万公顷，主要分布于8个地区，覆盖了路易斯安娜、佛罗里达等几个州的面积，重要的海湾石油也分布于湿地地区，大部分海洋渔产来自海岸湿地，著名都市纽约和大量新建度假村也建于湿地。美国湿地对经济发展有极重要的影响，并承受着日益增加的生态压力，因而湿地研究备受重视。大沼泽地国家湿地公园（Everglades National Park）是位于佛罗里达州南部的著名湿地，是美国本土最大的亚热带野生动物保护地，辽阔的沼泽地、松树林和红树林为无数野生动物提供了安居之所。大沼泽地湿地同时也是世界遗产、生物圈保护区和国家公园，1974年美国就建立起了大沼泽国家公园。对大沼泽的研究众多，同时它也是世界各国湿地保护的研究典范。

我国的湿地面积总共为5 360.26万公顷，占世界湿地面积的10%，居亚洲第一位、世界第四位，包括自然湿地和人工湿地两大类，细分为近海及海岸湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、库塘等。中国于1992年加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《湿地公约》），现已有37处湿地被列入国际重要湿地名录。自加入《湿地公约》以来，我国政府高度重视湿地保护与恢复工作，大部分湿地得到保护，局部地区的湿地生态状况得到明显改善。宁夏地区的湿地总面积为207 171公顷，占全区总土地面积的4.0%。黄河从宁夏地区穿流而过，形成河流湿地、湖泊湿地和人工湿地三大类，主要分布在引黄灌区和南部山区的各河流及湖泊中，并有少量沼泽分布。宁夏已有9个国家湿地公园：银川鸣翠湖、阅海、宝湖、黄沙古渡、石嘴山星海湖、吴忠黄河、青铜峡鸟岛、中宁天湖湿地、固原清水河湿地。宁夏地区的湿地保护建设取得了巨大成就，湿地面积扩大，旅游经济发展迅速，但是湿地保护过程中还存在一些问题。研究宁夏湿地保护的成功经验有利于促进全国的湿地保护。本次生态科考选取其中具有特色的多个湿地进行考察，将之与佛罗里达州的湿地在立法、湿地保护区的建设和管理、湿地效益等方面进行比较，以为宁夏乃至全国湿地保护和管理提供支持。

2.中美湿地立法保护

2.1　美国湿地立法

美国实行联邦制政体，在湿地立法方面形成了以宪法为基础，联邦、州和地方政府三级保护立法体系，但是联邦湿地法规在各州并不具有优先适用效力，各州可以自由制定适用的湿地法律法规。在1972年以前，美国并没有针对湿地保护的立法，主要依靠《河流和港口法》，以“可航水体”作为管辖的基础对湿地进行保护。在这种情况下，国家对湿地的保护比较薄弱。1972年美国国会通过《联邦水污染控制法》（清洁水法案，clean water act），该法案的404条款进一步规定通过物种来确定一个地域是否属于湿地，规定任何类型的湿地都需要经过工程兵部队许可，同时对管辖权也进行了一定限制，单纯的疏浚和提取行为、有害化学品、传统农业和渔业活动都不受《清洁水法》管辖。

美国各州在1930—1960年，因害怕湿地带来的传染疾病，对湿地并不保护。新罕布什尔州开始保护湿地后，各州陆续立法。1961年佛罗里达州颁布《哈德逊湿地保护法》，该法案规定“重要湿地不容许开发行为”。目前共有25个州制定了湿地保护法。

1987年美国环保局局长提出湿地“no net loss”的保护理念，要求保护所有湿地，规定被破坏的湿地应通过恢复、重建等方式得到补偿，同时美国也建立起湿地银行（湿地补偿制度）和湿地替代费补偿（in-lieu fee mitig at ion）等湿地补偿制度。

通过法律和湿地补偿制度，政府牢牢把握了湿地的利用方向，减少了湿地的损失，甚至使湿地面积出现了增加的趋势。美国在湿地法律法规方面值得我国学习。

2.2　我国湿地立法

我国没有专门的全国性湿地保护法，湿地保护主要依靠《森林法》《水污染防治法》《野生动物保护法》《水土保持法》《海洋环境保护法》中与湿地相关的内容来对湿地进行保护。我国于1992加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（即《湿地公约》）。2004年，国家林业局发布“关于加强对湿地和野生动植物保护管理情况实施监督的通知”；国家林业局于2007年4月3日为“中华人民共和国国际湿地公约履约办公室”揭牌，2008年《中华人民共和国水污染防治法》发布，2010年《国家湿地公园管理办法（试行）》发布，2013年3月国家林业局审议通过了《湿地保护管理规定》，2014年1月国家林业局提出要将湿地保护作为重要公益事业纳入各地经济总盘，纳入各级党委、政府的政绩考核。目前我国已经初步形成较为完善的湿地保护体系。

各省、直辖市现在也已经基本建立了省级湿地保护条例。宁夏在2008年通过了《宁夏回族自治区湿地保护条例》，《条例》明确要坚持“优先保护、科学恢复、合理利用、持续发展”的原则，规定了湿地保护范围为天然或者人工的湿地，规定了行政主管部门是人民政府林业行政主管部门，对湿地保护区的建立、管理作出了明确规定，提出禁止在保护区范围内进行抽排湿地水资源、填埋湿地、破坏野生动物栖息地等破坏湿地的行为，对于破坏主要处以行政处罚。《条例》的发布对自治区的湿地保护管理起到了积极的保障作用。

我国的湿地生态补偿现在已经开始在宁夏哈巴湖试点，补偿的方式是对因湿地保护而产生损失的农田等进行资金补偿。这里的“生态补偿”概念和美国的湿地补偿制度不同。美国的补偿制度是对人类活动所造成的湿地生态破坏通过别的方式进行恢复以保证湿地的生态功能不减弱。我国的生态补偿方向存在问题，需要学习美国，转向对生态的保护。

2.3　法律方面需要健全的部分

与美国湿地立法类似，我国目前已经建立了比较健全的全国性保护法律体系，但是还没有《森林法》这样针对全国的“湿地法”。各省市也基本建立了省级的湿地保护条例，较为齐全，个别湿地市也有了自己的管理条例。省市的湿地立法还存在问题，如《宁夏回族自治区湿地保护条例》在立法后评估时发现存在执法主体不明确、没有专项资金来源、需加大处罚力度等问题，可是至今未见完善《条例》的报道。我国的生态补偿方向需要由补偿人的损失转为补偿生态的的损失，以保障湿地的生态功能不因人类活动而被破坏。

3.湿地建设和管理模式

3.1　美国大沼泽地湿地的建设历程、性质和管理方法

佛罗里达大沼泽地（Everglades）位于美国佛罗里达半岛南端，联合国教科文组织和湿地公约将其列为世界上最重要的三个湿地之一，其总面积达5 668平方千米。佛罗里达州有明显的雨季和旱季之分，南部地势平坦，从欧基求碧湖（Lake Okeechobee）到佛罗里达湾的垂直高度的变化为2英寸（5.1厘米）每英里，当降雨超过欧基求碧湖和基西米河（Kissimmee）时，雨水漫流速度很慢，造成大面积的沼泽地。1845年，佛罗里达州南部大部分间歇性被水淹没，为了保护安全和农业生产，1850年的《联邦沼泽和溢出土地法案（The federal Swamp and Overflowed Land Act）》为湿地转化为农业开垦用地提供依据，开始推进排水方案，同时政府规定排水土地的一半可归排水地产公司所有，这更刺激了沼泽地的转化。到1920年，大沼泽地北部有27%的区域被开发成为农业用地。与后来20世纪中期的水管理措施相比，早期的排水系统都微不足道，在经过了两次灾难性飓风后，1948年佛罗里达中部和南部防洪工程（The Central and Southern Florida Flood Control Project，C&SF）由美国陆军工程兵团实施，持续到现在总共建设了1 000英里a的堤坝和运河，15平方英里b的蓄水池，150个控水建筑和16个重要泵站。这些工程直接将陆地的水排入佛罗里达湾，这造成大沼泽地水资源缺乏，大量水禽、鸟类和鱼类消失，加上农业发展造成水质污染，栖息地破坏和外来物种入侵，湿地生态遭到了巨大破坏，同时因为没有湿地对污水的过滤作用，海湾的水质也迅速下降。大沼泽地湿地的保护工作开始得很早，在1947年就有人提出现在的大沼泽地已经因为堤坝修建在逐渐消失，美国从1980年开始对大沼泽地进行恢复，填埋了一些人工河渠，将可基西米河河道改直。作为大沼泽地水源的欧基求碧湖的水质也受到高度重视，到2000年美国通过了历史上最昂贵和复杂的环境修

a 1英里=1 609.344米。

b　1平方英里=2 589 988.110 336平方米。复工程——大沼泽地综合恢复计划（Comprehensive Everglades Restoration Plan，CERP），整个计划预计耗资78亿美元，该项目计划在30年内完成共60个单项，从水量控制、水质改善、调控水的时间和空间分布几个方面实施。

佛罗里达州大沼泽地国家湿地公园于1934年获国会通过，但是之后并没有资金投入，后通过恩内斯特·科和（Ernest F.Coe）和参议员Spessard Holland’s的政治活动，其获得了在大柏地、基拉、特纳河流域的5 300平方千米以及89平方千米的农业用地，完全组建了国家公园；后来迈阿密先驱报编辑提供了200万美元以购买公园内私人土地。在防洪工程的影响下，国家公园失去了供水。1972年供水得到保障，到1990年美国陆军工程兵团将重心由建设堤坝变为建设环境保护工程。

大沼泽地国家湿地公园的管理历史悠久，其建立国会通过，并且多次受到美国总统和国会的重视，这样完全保障了湿地公园的权利集中和管理规范。

3.2　宁夏各湿地的建设历程、性质和管理方法

在宁夏回族自治区内，黄河从北部穿过，在贺兰山与鄂尔多斯台地之间形成的黄河冲积平原地势平坦，在黄河和其支流的作用下，众多湿地形成。自2003年开始宁夏的湿地建设发展迅速，到现在已有多个重要的国家湿地公园。与大沼泽地国家湿地公园不同，宁夏湿地的建设模式有自己的特点。

3.2.1　沙湖

沙湖地处贺兰山下、黄河边，距离银川38千米，景区总面积为55.80平方千米，包括22.52平方千米的沙漠和45平方千米的水域，构成沙漠湿地景观。自沙湖归属于治区农垦局管理后，1989年有关部门开始对其进行旅游开发，1990年5月1日其正式接待游客，1996年沙湖旅游区被确定为全国35个王牌旅游景点，1997年宁夏沙湖自然保护区建立，2007年获得5A级旅游景区称号，2012年“年100人次大旅游”格局初步形成，年旅游总收入达到2亿元。现在宁夏沙湖旅游股份有限公司是农垦局领导下的股份制公司，并下辖沙湖旅游分公司、沙湖宾馆、沙湖旅行社。沙湖景区属于自治区级自然保护区，最初通过对湿地进行改造修建旅游设施而成，主要以湿地和沙漠景观为主，景区内还设有宁夏湿地博物馆、鸟类观测站、宁夏回族自治区沙湖自然保护区管理处，沙湖湖面船舶有固定航线以避免对鸟类和芦苇植物造成破坏，人们通过这些设施对宁夏湿地进行宣传、对保护区水质进行检测。沙湖在旅游发展的同时对湿地生态进行保护，每年都有大量候鸟到此停留。沙湖的旅游收入多，同时政府部门对沙湖的重视程度高，整体资金充足。

3.2.2　黄沙古渡

黄沙古渡位于银川市东北部，地处毛乌素沙地西南边缘，西部紧邻黄河，总面积为32.44平方千米，西北高东南低，依次形成沙地、冲积平原灌溉地、洪泛平原湿地。黄沙古渡景区内风沙土壤和冲积平原形成的淤土占总陆地面积的80%以上。它自古以来就是黄河的重要渡口，在西夏时期就已存在，至近代水运发展到最盛，因青铜峡大坝的建设水运才衰弱下去。2003年陶乐县政府批准设立黄沙古渡生态建设公司，并建设月牙湖生态保护区，2005年月牙湖湿地保护区成立，黄沙古渡生态建设公司设立湿地保护站并配备管护人员，开始对核心保护区内的鸟类、植被进行观测。2006年自治区级湿地保护区为了保护洪泛平原和月牙湖湿地，建立黄沙古渡湿地公园，同年旅游区正式接待游客。2009年12月其获批成为国家湿地公园试点，2013年10月正式获得国家湿地公园授牌。黄沙古渡国家湿地公园是民营企业经营管理的生态保护区和生态旅游区，自旅游开始就主要以黄河和沙漠及古渡文化吸引游客，通过旅游收入对湿地保护进行回馈，约一半收入用于湿地保护工作，同时也通过湿地保护项目申请国家资金对湿地进行保护。上级湿地管理部门主要对湿地公园的规划、建设方向和重点项目进行管理指导，经营和日常管理则由湿地公园管理委员会负责。这充分发挥了私企寻求最大利益与承担湿地保护责任的优势。湿地保护核心区则与游客分隔，将旅游开发和湿地保护分割开来，保证了湿地的生态不受影响。

3.2.3　鸣翠湖

鸣翠湖湿地的规划总面积为6.67平方千米，距离银川市区9千米，距黄河3千米，是第三家被国家林业局命名的国家湿地公园。银青公路将鸣翠湖分为南北两部分：南湖为湿地生态核心区，占地4 530亩，只进行湿地保护与恢复性建设，保持和恢复原生态现状，为野生动植物休养生息提供天然屏障；北湖占地5 470亩，进行湿地景观建设和湿地生态旅游项目的开发经营。惠农渠、汉延渠和永宁中心排水沟构成了鸣翠湖的进出水网，湖区周边河流、湖泊、沼泽、灌渠、稻田连片，保证了鸣翠湖水源充足稳定。沼泽、湖泊、芦苇构成了适合鸟类栖息、繁衍的生态系统。

鸣翠湖国家湿地公园是由银川市国资委进行管理的国有企业，肩负着鸣翠湖生态环境保护综合治理和旅游开发的职能。其累计投资10 427万元用于生态保护、水环境治理、湿地监测和旅游基础设施建设，主要资金来源于亚行贷款、湿地保护补助资金项目、企业自筹等。

除了上述湿地外，宁夏9个国家湿地公园的管理模式和管理部门、资金来源各不相同，主要依靠旅游收入反哺和申请中央财政扶持资金以及申请湿地相关项目，但是并没有长期稳定的资金来源，不同管理部门可能通过同一湿地进行不同项目的申请，各部门分别使用得到的资金。

宁夏湿地的多重管理模式以及以旅游促保护的方式值得推广，有利于通过旅游收入减轻国家的财政负担，公司的管理制度有利于节约成本、提高效率。湿地保护分区方式将游客与湿地核心区隔离，有利于使保护核心区的生态不受影响，保护效果较好。

目前存在湿地管理部门较为混乱的问题，林业、旅游、农垦、国资委多个部门对同一湿地存在管理关系，为预防管理混乱，应协商成立专门管理委员会，协调管理职责和资金流动，以避免资金浪费。各湿地保护区都存在湿地保护不足的问题，同时湿地保护人员缺乏，对湿地生态监测的研究较少，鸣翠湖、黄沙古渡都没有进行长期水质监测。

与大沼泽地国家湿地公园相比，我国湿地公园的成立时间短，政府部门在湿地保护中起着决定性作用，管理不够规范合理，资金来源不固定，民众对湿地保护的参与较少，湿地科学研究地少。湿地建设主要以开发生态旅游为主，但需进一步发挥企业的优势，在保护好湿地生态的前提下进行旅游开发。

4.湿地效益

4.1　经济效益

大沼泽地国家湿地公园2005年的预算为2 800万美元，其中1 480万美元来自国家公园服务拨款，1 350万美元来自CERP、捐款和其他拨款。2014年公园的入门费为10美元/私车或者5美元/人，有接近100万游客到公园旅游，超过38 000名游客过夜野营，野营收费为16美元/晚。根据美国国家公园的统计数据，2010年全年，游览参观大沼泽地国家湿地公园的人数达到915 538，有33 110人在公园露营，2010年游客在公园内的花费为13 649.4万美元，公园维持或产生了超过1 956个职位，使当地经济增值达到11 740.1万美元。

沙湖景区的旅游收入高，8月旅游高峰的日人流量为13 000左右，节假日如“十·一”可达3万～4万。沙漠上的旅游游乐项目较多，全年客流量预计为100万，实际客流量约为55万，门票价格为60元，仅门票收入就达3 300万元，收入远高于宁夏其他景区。

黄沙古渡分三期投资建设，总投资为7 700万元，到2005年已完成投资900多万元。黄沙古渡旅游以沙漠和黄河为主，分淡季和旺季。2008年8月其客流量为3～4千人次，沙漠面积较大，可开发潜力大，2008年客流量达到20万人次，旅游收入为700多万元。

鸣翠湖自建立以来，来自旅游和环保等项目的资金累计为10 427万元。鸣翠湖距离银川市区仅9千米，主要客源来自市区，但旅游项目丰富，适合家庭小假期、日常空闲游玩。2013年鸣翠湖接待游客约15万人次，实现收入600万元，较2012年分别增加30%和25%，增长迅速。

对4处地点的年旅游接待人数/总面积进行比较，得到图3；对4个公园的旅游收入/单位面积（平方千米）进行对比得到图4。

图3 4地的游客密度

图4 4地平均旅游收入对比

（注：2010年美元兑汇率为6.827 5，大沼泽地的收入为园内花费收入和露营收入）

游客密度越大，对原生态的影响就越大，由图1可见宁夏三个湿地的旅游密度远高于大沼泽地国家湿地公园，人为因素对湿地的影响远高于大沼泽地。由图2可知，4个湿地公园单位面积产生的景区旅游收入都高于大沼泽地，鸣翠湖远高于其他三个湿地。从人均花费来看，大沼泽地约为1 000元/人，宁夏各地的收入基本只有门票收入。整体来看，宁夏地区三个湿地的旅游发展比大沼泽地国家湿地公园更加迅速，旅游依靠增加旅游人数来增加收入，应考虑转变发展方式，通过增值服务适量提高旅游人均花费。

4.2　生态效益

大沼泽地国家湿地公园处于亚热带，生物种类丰富，生活鸟类达300多种，美洲鳄、海牛、佛罗里达黑豹等野生动物都得到了良好的保护。1993年它曾被列入濒危的世界遗产名录，因保护恢复工作卓有成效，于2007年从濒危名录中被去除。除了具有对野生动植物的保护功能外，大沼泽地还具有重要的蓄水功能，其多孔石灰岩结构具有极强持水能力，在飓风来临时吸收水分，而在干旱时期逐渐将水分释放到沼泽地。

宁夏湿地的主要动物为候鸟。2001年鸣翠湖的鸟类为97种，水生无脊椎动物为29种，其中国家一级保护动物有5种，国家二级保护动物有14种，在每年的迁徙季节鸟类数量达到3万，是实施保护前的三倍多。沙湖的鸟类共有11目24科98种，包括国家级保护动物大天鹅、大鸨、中华秋沙鸭、苍鹭等。宁夏各湿地的水源主要为降水和黄河补水，在干旱时期需要通过水渠从黄河补水来维持水位。

宁夏湿地与大沼泽地相比较，面积和所处地理位置的差异造成了生物种类数量的差异，其主要生态功能体现于保护候鸟等野生动物的栖息地、对地下水起补充作用、调节气候和水体净化功能，与大沼泽地类似。

5.主要结论与建议

我国已经建立起较为健全的全国性湿地保护法律体系，还缺乏《森林法》《海洋法》这样全国性的湿地保护法律。宁夏回族自治区湿地保护条例存在执法主体不明、资金来源没有规定和需要加大处罚力度等问题。其湿地生态补偿方向与美国迥异，并且存在生态补偿概念不明的问题。

宁夏湿地的管理方式多样，国企私企都参与湿地生态旅游和湿地生态保护，以旅游促保护的方式有利于减轻政府的负担，提高湿地保护效率，值得推广。湿地分区保护保证了核心区的生态环境。政府部门在管理中占据绝对领导地位，存在多部门管理的局面，这容易造成管理混乱和资金浪费，建议成立专门的湿地管理委员会以协调湿地保护管理和资金使用。民众对湿地的认识不足，湿地保护参与度低，湿地公园的生态保护监测不够完善。

宁夏湿地的旅游密度远高于大沼泽湿地，单位面积的旅游收入均高于大沼泽地，主要通过增加旅游人数来增加旅游收入。目前宁夏各地的生态功能完好，它们作为候鸟迁徙路线发挥着重要的生态作用。需要注意在旅游开发时应以湿地生态保护为前提，避免因过度开发而生态失衡。

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