遗产地周边环境资源利用的利益相关者

遗产地周边环境资源的保护、利用与可持续发展无论在理论还是实践层面上都必然会涉及相关利益者的不同利益诉求。从某种意义上讲,世界遗产周边环境资源的保护与开发实际上就是利益相关者相互博弈的过程,是资源(自然、文化、权利等)的分配和利益(环境、社会、经济等)的平衡过程。

一、利益相关者概念及其理论

利益相关者(stakeholder)是一个来自管理学的概念,最早出现于20世纪60年代,但确立于20世纪80年代。^[1]在公司治理理论中,利益相关者是指“任何能影响组织目标实现或被该目标影响的群体或个人”^[2],包括股东、债权人、雇员、供应商、消费者、政府部门、相关社会组织、社会团体、周边社区等。利益相关者管理理论认为,任何一个公司的发展都离不开各种利益相关者的投人与参与,企业不是只为股东而生存,而是为受企业决策影响的诸多利益相关者服务的组织。利益相关者管理理论既不同于只考虑供应商和消费者的生产观念,也不同于只关注所有者、雇员、供应商和消费者的传统管理观念,而是将政府、社区,以及相关的政治、经济和社会环境乃至非人类的因素如自然生态环境等纳人其中,将企业的社会责任和管理紧密联系起来,成为一种全新的管理模式。

二、遗产地周边环境资源利用的利益相关者

遗产地周边环境资源的保护、利用与可持续发展必然涉及相关利益者的不同利益和要求。由于这些相关利益者拥有的资源不同,参与世界遗产保护、管理与利用的动机、目标、方式、程度各异,因而中间出现协调、合作方面的矛盾在所难免。问题的关键是,如何保证各个相关利益者的利益不受侵蚀,即不会以牺牲一方或多方利益相关者的利益为代价来换取某一或某几个特殊利益相关者的权益。因此,世界遗产周边环境资源的保护与开发实际上就是这些利益相关者相互博弈的过程,是资源(自然、文化、权利等)的分配和利益(环境、社会、经济等)的平衡过程。

中国的世界遗产地面临着巨大的压力,对遗产地及其周边的各种资源进行开发已经成为目前中国一种政策性和经济性博弈的结果。参与遗产产业的开发商、经营商清楚地知道,虽然世界遗产是一种公共资源,但是中国国情决定了中国世界遗产地的管理不可能完全依靠政府,企业的介人成为必然。世界遗产本身具有唯一性、垄断性,在市场经济条件下具有超强的“经济溢出效应”,一旦获得对世界遗产某一区域的开发权、使用权以及收益权,就等于获得了一块具有强大市场号召力的金字招牌,其中的商业价值无法复制、无法估量。因此,在遗产地的保护区、缓冲区等区域,就出现了众多的开发商在“逐利”道路上随意改变地形地貌的“原状”,破坏周边的生态景观和文化景观,阻碍遗产地可持续发展的诸多问题或事件。

世界遗产所有权隶属于国家,国家建设部和国家文物局作为国家管理机构分别主管世界遗产中属于自然遗产和文化遗产的部分,属于自然和文化双重遗产的,归口国家建设部,这两个国家部委负责对世界遗产工作进行业务指导和工作监督。然而,遗产地具体的管理工作则是由地方政府完成的。地方政府不但在事实上成为世界遗产的管理主体,而且其行为——决策、措施、行动实际上极大地影响着世界遗产的保护和管理。客观地看,地方政府在申报遗产项目、推动遗产地可持续发展等方面确实起到了重要作用。但是,在地方政府越来越成为一个具有自身利益诉求的“准市场主体”和对政府官员依然采取“经济化、数字化”的政绩考核方法的今天,地方利益超越甚至损害公共利益,也成为难以避免的现实。对于那些实际掌握世界遗产资源,同时又面临社会经济发展实际问题和自身利益诉求的地方政府来说,忽视自身作为管理机构的监督职责,参与或者变相参与对遗产地周边本体资源的不当开发,其结果就是地方经济上去了,“政绩”出来了,而遗产地及其周边环境却被破坏了。由于开发带来的经济效益可以直接在短期内反映出来,而环境耗损现象却具有隐蔽性、渐进性和累积性,其后果具有间接性、突发性、滞后性、难以衡量等特征,这在很大程度上导致了地方政府对遗产地周边环境中各种本体资源开发不当问题的忽视。

当地居民长期生活在遗产地周边环境中,其生产、生活与遗产地息息相关。为了能成功申报世界遗产,当地居民积极配合地方政府完成对遗产地周边环境的整治工作,申遗成功后,他们获得了巨大的荣誉感和自豪感。但是,同时也因地方政府巨额的申遗支出以及申遗成功后各种经营性企业对遗产地周边各种资源的不当开发,导致当地居民在某种程度上面临着福利的损失,如生存环境受到威胁、生活环境质量下降、生活成本增加……如果对遗产地周边环境资源的开发不能保证当地居民的经济利益,那么经济利益的冲突将会导致当地居民对遗产地周边环境保护持消极态度。因此,在遗产地周边环境资源的保护和开发中,当地居民的合理利益同样不容忽视。

遗产地周边环境资源开发,是基于通过满足市场需求以获得高额利润的原则而进行的市场行为。其中,大部分是为了满足旅游者的消费需求,而在遗产地周边开发、建设、经营的各种服务项目。从经济学的角度分析,旅游者在其消费过程中都是以效用最大化原则来指导自己言行的,这种效用最大化的消费方式一方面给旅游者带来实际的“利益”,另一方面也使当地环境受到一定的影响(包括环境污染、为满足旅游消费者“膨胀的欲望”无原则地牺牲环境资源等)。旅游消费者在享受权益的同时,却逃避了所应承担的对遗产周边各种环境资源保护的责任,而将环境污染、遗产景观破坏等问题转嫁给遗产地其他利益相关者(主要是当地政府和居民),其结果往往是容易引发旅游消费者与当地居民在资源分配和利益平衡过程中难以调和的矛盾。

另外,从环境伦理学角度出发,遗产地周边环境资源也应当被视为特殊的权益主体。尽管这些资源处于失语状态,但是对它们进行的开发、建设必然会引起这些资源的数量、内容、形式等方面的变化,涉及它们的可持续发展问题。因此,从理论上讲,遗产地周边各种环境资源也应当被视为利益相关者,对它们应该予以正确对待。