建立“三不”反腐机制要靠法制

透明国际最近公布2014年国际清廉指数排行榜，中国在174个国家和地区中排名第100位，比上一年下滑了20位，未升反降，国内反映强烈。腐败是一个世界性难题，不少机构的专家、学者做了不懈研究，但对腐败的程度至今没有一个量化的统一标准。总部设在德国柏林的“透明国际”通过政府的清廉程度量化、积分，来判断一个国家的清廉，从另一角度来反映腐败状况。清廉的对立面是腐败，清廉指数太低也就是腐败指数太高，其评分指数介于1～100之间。瑞士洛桑管理学院从1995年开始，定期公布测定结果。评比依据是独立调查机构过去两年的资料，凡收入排行榜的国家，要接受至少三个独立机构的调查，如亚洲开发银行、世界经济论坛、经济学人智囊库和世界银行等，中国也是其中一些组织的成员。1998年世界各国清廉平均指数为4.89，中国为3.5，排名第52位；1999年在99个国家和地区排名为第 58 位。这些排位不一定准确，但提供了一个信息，中国的廉政建设状况在世界范围内处于中间偏下。

2014年中国推出了系列铁腕反腐措施，被查处的人达18万之多，包括近60名副部级以上官员，其中包括4名“副国级”高官。这是自1949年以来最严厉的反腐败运动，其规模之广、力度之大举世瞩目，表现了党和国家对腐败的零容忍和刮骨疗毒的勇气，有效地遏制了腐败风气的蔓延，赢得了全社会的拥护。对透明国际这一排名，我国外交部立即做出回应，指出这一报告有失公正性和客观性，与我国反腐成就的现实相悖，严重不符。透明国际亚太区主管通过透明国际网络做了解释。中国人民大学有一位教授在伦敦《金融时报》撰文指出，中国排名下降的真正原因是“评估者对反腐败关注的视觉不同，透明国际关注的是清廉制度建设，一国政治、经济政策变化对国外投资者带来的影响和风险，国内关注的是抓了、杀了多少贪官污吏”。

反腐败是一个世界性的话题，研究我国的反腐败，20世纪90年代是一道分水岭。新中国成立后，高度集中的计划经济体制和严明的政治纪律，整体上遏制了滋生腐败的土壤。20世纪50年代杀了腐败分子刘青山、张子善产生的巨大震慑力，使共和国清静了几十年。进入90年代以后，腐败行为有所抬头。根据历届“高检院工作报告”及相关资料统计：改革开放之初全国贪污贿赂案件为9.8万件左右，1983—1987年增至15.5万件，1988—1992年增至21.4万件，1993—1997年增至38.7万件，1997—2002年增至79万件。一位著名经济学家呼吁，“要警惕腐败和改革赛跑”。呼吁归呼吁，预警的事情终归还是出现了，这一期间的贪腐案件平均每年以22%的速度递增，远远高于在此期间经济增长速度。

20世纪90年代开始的市场化改革，没有经验借鉴，遵循了一条“摸着石头过河”，大胆试、大胆闯，“突破在地方，规范在中央”的渐进式改革路径，一路急行军，在经济大发展的同时积累了不少社会问题。改革之初，由于政府财政拮据，容许一些公共服务部门、事业单位，以及一些政府部门甚至军队经商办企业；一些党政机关、事业单位还推行了富余人员下海经商办企业，搞创收。在这一轮商海游泳中，不但刺激了不少人对金钱的占有欲望，而且使不少人发现最容易生财的秘密是利用垄断性权力寻租，想方设法将本应提供的无偿服务，变为有偿服务。这一潘多拉魔盒一打开，以创收为目的的各种收费、罚款、摊派泛滥成灾。原本以为通过自谋出路、自主创收可以减少财政负担，没想到反而给政府蒙上了一层阴影。进入20世纪90年代中期，国有企业改革、金融体系改革、粮食流通体制改革，随之而起的企业的股份制改革，中小企业破产兼并，公共工程建设领域、粮食购销储备领域、政府采购领域、各种社保基金的征管使用等，逐步成为腐败的重灾区。

我国改革，走了一条中央与地方分权的改革路，地方政府拥有不少自主权，高度集中的制度特征又使这一权力过分集中在党政一把手。党政官员的晋升主要看经济增长业绩，在这一激励机制下，政绩工程不断，“数字出官”不断，欺上瞒下不断，假冒伪劣不断，卖官鬻爵不断。有些不法商人公然叫嚣，“这难那难，用钱能办到的事就不难”。权钱交换，“有钱能买鬼推磨”成为潜规则，招商引资成为地方官员的一项重要工作，在“亲商、爱商”的口号下，不少地方官员亲临一线，混迹于各式各样的商人之间，其行为方式由过去的依靠群众逐步变为“傍大款”。市场经济等价交换原则逐步渗入政治领域，把政治当成生意来做，把官场搞成了商场，钱权交易、权色交换屡禁不止。一些不法商人要想赚更多的钱（财产），就得花钱买更大的权；而一些手中有权的官员则运用权力这笔稀缺资源胡作非为，通过受贿得到很多的钱（财富），买官卖官滋生起来。钱权交易使得不少胆大妄为的不法商人、“关系户”，一夜之间成为百万、千万甚至亿万富翁，也使得一些腐败分子依靠非法收入实现了由穷变富，富可敌国的转变。

纵观腐败风气发展泛滥的轨迹可以发现，20世纪80年代腐败主要表现为倒卖物资，倒卖批文；90年代集中在企业改制，土地批租；进入新千年集中在土地开发，政府工程等领域。当一些腐败分子完成了“资本的原始积累”后，通过各种手段将非法收入“漂白”为合法收入，国家财富和民众的血汗钱，流进了少数人腰包。有专家研究估计，90年代腐败造成我国税收流失约5 700亿～6 800亿元，还引起大量非法资金外流。专家分析估计，腐败给我国经济造成的损失平均每年达9 875亿元，占GDP的13%。

腐败不是市场经济的必然产物，市场经济体制最完善的国家，恰恰是最廉洁的国家。美国诺贝尔经济学奖得主西蒙回忆，在他还年少时，美国曾经“腐败盛行、官员态度横蛮无理、假冒伪劣充斥市场”，但当他成年之后，即经过10～20年后，美国的政府行为、市场秩序突然出现了明显好转，预防、遏制腐败的科学机制发挥作用了。他认为：当我们面对悲观失望的时候，请记住，值得恐惧的是恐惧本身，唯一令人失望的是失去希望。就是说，“面对腐败不能畏惧、退却，不能失去希望、信心”。坚定信心全民参与，是反腐防腐最重要的基础条件。

在坚持社会主义基本制度的中国，为何出现了这种触目惊心的腐败现象？腐败分子、前江西省副省长胡长清做了绝妙的回答，“牛栏关猫，进出自如”。社会转型期，法治不健全，预防腐败的机制没跟上，体制和政策漏洞、空子太多，成为滋生腐败的温床。腐败不除，政府的公信力荡然无存，执政党的合理、合法地位会大打折扣，甚至严重危及社会稳定。

十八大以后，从纠正“四风”开始的反腐败斗争，表现了党和政府对腐败的零容忍和猛药去疴的决心，取得了阶段性的重大成果。治理腐败既需要政治家的智慧和刮骨疗毒的勇气，更需要找到产生腐败的病根，标本兼治、综合治理，将它作为一个集系统性、建设性和实践性为一体的工程来抓。中央提出要建立“打击严厉不敢腐，道德守卫不愿腐，法治严厉不能腐”的肃贪反腐机制，这“三不”是国内外肃贪反腐的经验总结，是根治腐败的利器。

要尽快建立反腐败法。反腐败国家立法，是依法推动国家反腐败法制化的前提和基础。只有加强立法才能保证反腐败的正当性、稳定性和连续性。无论反腐败的形势多么严峻，任务何等紧迫，只要依法反腐，使反腐在法治轨道上运行，就不会引发社会的震动。习近平总书记曾经讲过，反腐倡廉关键就在一个“常”字和一个“长”字，就是讲要经常抓，长期抓。只有加强反腐败的国家立法才能真正预防腐败，建立起良好的法治环境。有了这样的环境可以使坏人变成好人，国家治理环节漏洞多了可以使好人变成坏人。法律的效应不仅在于惩治犯罪，更多在于预防犯罪，健全完善的法律可以让官员不敢腐，不能腐，不愿腐。

要大力推进党内民主制度建设。从反腐的若干案例来看，有一把手出事的比例较高的所谓“一把手现象”。一把手现象的要害是权力过分集中，制度建设必须抓住这一“总病根”，防止权力的滥用。应该从建立党内民主制度入手，恢复和保障党员、群众的主体地位，推进党内民主建设。要科学分解“议行合一”的党委领导制，形成党内决策权、执行权、监督权互相制衡的权力结构。反腐不能只靠专门机关的单打独斗，要靠法律监督和人民广泛参与。

要借鉴世界反腐的成功经验。尽快推进官员财产公布制度和金融实名制度，为了破除官员的心理抵触，减少负面效应，两项制度可在新提拔干部和后备干部中先行，做到群众明白，官员清白。

制度建设是要付出代价的，不从根本上有效治理腐败，必然隐藏着更大危险，还会葬送一批批干部。通过反腐倡廉的制度建设和一系列配套改革，反腐败的透明性提高，权力制衡，群众参与，媒体监督，多管齐下，腐败造成的社会压力就会得以释放、大大缓解，中国特色社会主义就一定会出现一片晴朗的天空。