国有企业落实“两个责任”探析

河北机场管理集团有限公司党委课题组

党的十八届三中全会作出了“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”（以下简称“两个责任”）的重大决定，这是新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的重大理论创新，是党风廉政建设和反腐败格局的重大调整，开创了党风廉政建设和反腐败工作新局面。国有企业是推动中国特色社会主义经济发展的基石，为提高我国综合实力作出了重要贡献，党风廉政建设和反腐败工作的保驾护航作用不可忽视。两年来，国有企业在加强党风廉政建设、落实 “两个责任”方面做了有益尝试，取得了一些成果，同时也凸显了一些问题。有效解决这些问题，对于深化国有企业党风廉政建设，保障国有企业改革，具有十分重要的意义。

一、当前国有企业党风廉政建设存在的问题

目前，国有企业不正之风与腐败问题易发多发，从前段时间中央巡视和查办案件情况来看，国有企业已经成为腐败的“重灾区”，且仍有一些领导干部“不收手”，这说明国有企业的党风廉政建设还存在不足，“两个责任”落实还不到位，具体表现在以下几种现象：

1.传声筒现象。把落实“两个责任”等同于传达上级精神，照搬、照转、照念，甚至声情并茂转播，“精神”保证了不走样，但结合实际少，自选动作少；

2.主要领导现象。把党委主体责任理解成党委主要领导责任，党委主要领导高度重视，各项工作都亲力亲为，但党委班子其他成员作用发挥不明显；

3.重案件现象。党委注重信访举报和查办案件，主要领导反复研究、具体指示，把主体责任理解为重视案件查处，但在深化党风廉政建设方面具体措施不多；

4.抓纪委现象。把抓党风廉政建设看成了抓纪委，把纪委参与当成了“消毒药水”，采购、验收等稍有风险就“一抹了之”，造成了纪委事务性工作多，反而影响了党风廉政建设工作；

5.近视现象。在落实监督责任时，普遍存在“民不告官不纠”现象，对长期存在的问题视而不见，造成养痈遗患；

6.头重脚轻现象。压力传导不到位，造成越往基层压力越小，高层波涛汹涌，基层风平浪静。

二、存在问题的原因分析

关于“主体”一词的解释，《现代汉语词典》上说：“①事物的主要部分；②哲学上指有认识和实践能力的人。”《辞海》上说：“①事物的主要部分；②为属性所依附的实体。”法律上认为，主体又称权利主体，即法律关系的参加者，是法律关系中权利的享受者和义务的承担者。一般讲，“主体”具有“主要”和“主动”的意思。具体到党风廉政建设的主体责任，可以这样理解：一是强调责任归属，党风廉政建设的“主要”责任在党委；二是强调工作范围，党风廉政建设的“主要”工作在党委；三是强调工作方式，党风廉政建设工作必须“主动”作为。

明确“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任”，把党委推向了落实党风廉政建设责任制的前沿，是重大的战略变革。在这场党风廉政建设的伟大变革中，国有企业还存在不适应的地方：

1.主体责任认识不到位。部分党组织领导对党风廉政建设主体责任存在模糊认识。一是接受了主体责任概念，观念没跟上。如部分党委领导，甚至是主要领导，长期形成了党风廉政建设的主责部门是纪委，认为支持纪委工作就是落实了主体责任，这种根深蒂固的观念虽然有所变化，但仍阻碍了主体责任的落实。另如，党委的宣传部门，认为新形势下必须支持纪委工作，纪委想宣传什么就尽力宣传什么，殊不知自己已经成了党风廉政宣传的主责部门。在这些国有企业，党委挂帅了，但没出征，靠的还是纪委冲锋，实际上没有达到主体责任的要求；二是思想接受了，但与实际工作联系不上。客观上讲，顶层设计只是说清了主体责任是什么，而如何落实到工作中，还有最后一公里的空白，缺少像“三会一课”（支部大会每季度召开一次、支部委员会每月召开一次、党小组会一般每月召开一至两次、党课每个季度上一次）那样的规定动作。这就造成了国有企业党组织知道了自己的职责，但不知道如何履行，尤其是不知道如何把主体责任落实到日常工作中。三是落实主体责任还存在顾虑。客观上讲，十八大以前国有企业存在执纪不严的现象，个别国有企业相当部分党员干部或多或少存在违纪现象。新形势下，国有企业的党组织一方面有认真落实主体责任的决心，想从严管理党员干部，营造风清气正的干事创业环境，但又担心查处违纪问题牵扯人员过多，影响企业发展，这种顾虑影响了主体责任的落实。

2.落实主体不强。“打铁还需自身硬”，党组织特别是纪检监察组织偏弱，在国有企业不同程度地存在。一是机构不健全。在媒体披露的巡视反馈情况中“企业纪检监察机构不健全”已属于常见词汇，甚至经常出现于巡视组对央企的评价中；二是人员配备不强。在生存和效益考核的双重压力下，国有企业本着“好钢用在刀刃上”的原则，对于能为企业直接带来经济效益的部门和单位（这里简称一线单位），人员配备充足，且素质一流，而对于非一线单位的纪检监察部门尽量精减，素质相对较弱；三是纪检监察人员发展通道不畅。前段时间在纪检监察系统中引起强烈反响的报道文章《河北省纪委用好提名考察权一次性选拔任用16名厅级干部》中提到纪检干部发展瓶颈问题，纪检干部发展到一定层次“基本上就到头了，被提拔的空间很小”。河北省在省直和地方纪检系统对此问题有所突破，但国有企业纪检监察人员发展瓶颈问题仍然十分突出。国有企业纪检监察人员平时没有案件查办时，往往只能参与一些重要工作个别环节的监督和宣传教育，再忙也是配角；出现案件时，纪检监察工作人员成了主角，但又会因为不能防患于未然而承担一定责任。所以，在国有企业选拔、培养、使用干部优先考虑一线单位的情况下，纪检监察工作人员就会产生“‘船到码头车到站’的思想，从而很大程度上影响了工作的积极性”（引自《河北省纪委用好提名考察权一次性选拔任用16名厅级干部》）；四是纪检监察组织的系统性不强。强化系统性是纪检监察组织落实监督责任的重要保障性举措，可是国有企业在这方面进展参差不齐，有的企业在落实查办案件以上级纪委领导为主还没有进展，有的企业落实“纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”也流于形式。

3.责任担当偏弱。国有企业党组织、纪检组织在落实“两个责任”担当方面偏弱，尤其是纪检监察组织。一是关系网影响了责任担当。从工作环境上看，国有企业职工流动性不强，职工关系千丝万缕，家族式职工圈现象屡见不鲜，长期处在这种关系网中，国有企业纪检监察人员履职尽责主动性必然受到影响；二是职责定位不清晰影响了责任担当。当前纪检监察工作的指导方针是回归监督、执纪、问责，尤其是强调执纪、问责，如“聚焦主责主业”、“三转”等。这种改变打破了国有企业党风廉政建设旧的工作格局，由于新的工作格局尚未形成，国有企业纪检监察部门一方面长期开展的一些直接围绕中心、促进中心的工作，如效能监察等，被弱化，甚至被抛弃；另一方面，对于“聚焦主责主业”与“围绕企业中心工作”的结合较为疑惑，无法有针对性的开展工作。这就造成了国有企业在执纪、问责不是工作常态的情况下，形势严了，工作反而松了，压力无法传导下去，直接影响了纪检监察组织的责任担当。三是工作手段的先天不足影响了责任担当。国有企业纪检监察部门与地方纪检监察机关相比，办案手段先天不足，如没有银行资金、房产等资产的查询权和冻结权，也不能协调有关政府机关给予协助，更不能协调司法机关协助办案，这些办案手段的缺失，直接影响了国有企业纪检监察部门的办案工作，进而影响了监督责任担当。

三、解决问题的建议

当前，国有企业改革正处于攻坚期和深水区，要完成国有企业改革任务，必须强化党风廉政建设，尤其是落实好“两个责任”。

1.深化对“两个责任”的认识。一是加强培训。客观地讲，“两个责任”仍属于新生事物，宣贯、培训还远远没有做到位。要加大“两个责任”有关的知识培训，让党委领导班子成员和广大党员都能深入理解其内涵，形成落实“两个责任”的浓厚氛围;二是制定国有企业“两个责任”清单。完善工作机制，把“两个责任”细化为一系列规定动作，落实到日常工作中，真正解决部分国有企业对“两个责任”高度重视却无处下手的问题；三是大力开展国有企业落实“两个责任”研究工作。让更多的专家学者参与进来，研究如何让最大限度发挥党风廉政建设的保驾护航作用，重点研究国有企业如何落实“两个责任”，与时俱进的解决在发展中不断出现的新问题，不断丰富国有企业落实“两个责任”的工作方法。

2.强化“两个责任”落实主体。一是深化国有企业纪检体制改革。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“强化上级纪委对下级纪委的领导”的要求，推进国有企业纪检监察系统化。在落实国有企业总部纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主的同时，推行国有企业内部纪检监察机构的一体化，并尝试建立国有企业纪检监察机构费用由财政负担或在国有企业单独列支、单独考核的经费保障机制，促进国有企业加强纪检监察机构建设;二是增强国有企业纪检监察工作力量配备。建立与资产规模或职工人数挂钩的国有企业纪检监察机构设置标准，从人员编制、领导职数、内设机构、从业人员素质要求等各方面进行规范，并把纪检监察建设作为国有企业的考核指标之一，推动国有企业配足、配强纪检监察人员;三是建立国有企业纪检监察工作人员定期轮换和交流机制。打破国有企业纪检监察人员“一干到底”模式，建立纪检监察人员内部定期交流、企业间交流、与其他岗位交流的制度机制，增强执纪人员的独立性，实现准确、公正执纪。

3.完善“两个责任”落实手段。一是增强办案手段。建立国有企业纪检监察部门通过上级纪检监察机构，查询特定人员银行存款、房产情况、通话记录等相关取证机制，增强与司法机关在反腐败方面的联动和协作，补齐国有企业纪检监察部门的短板;二是强化发现问题和为中心工作服务的能力。大力开展效能监察工作，并继续探寻适合国有企业纪检监察部门能直接促进中心工作的其他工作方法，扩展监督、执纪的形式，提高发现问题的能力，为企业发展多做贡献;三是深化与监事、审计、巡视等的联动机制。纪检监察与监事会、审计、巡视等部门协调联动机制已经建立，也初见成效，但与形成整体合力还有一定距离。探索实行纪检监察与其他监督部门交叉任职，进一步深化联动机制。

4.增强落实“两个责任”积极性。一是强化党风廉政建设考核。一方面科学设置考核指标，鼓励党组织主动作为;另一方面，将纪检监察部门的考核纳入党风廉政建设考核之中，建立纪检监察部门的横向评比机制，让纪检监察部门作为主角参加考核;二是建立国有企业纪检监察干部培养、选拔、使用的机制。加大纪检监察干部使用力度，打通晋升渠道，解除发展瓶颈，实现与业务干部同等对待；推动纪检监察岗位交流，优化干部配置，出的去、进的来，激发岗位活力；制定纪检监察干部培训计划，提高工作能力和业务水平。

四、河北机场集团在落实“两个责任”方面的实践探索

1.加强党组织主体责任落实。河北机场管理集团有限公司党委多措并举，不断深化主体责任的落实。一是“压”，通过制定《关于落实党风廉政建设主体责任和监督责任的实施细则》，印发《关于加强纪检监察工作的意见》等文件，明确主体责任和监督责任的具体内容，把主体责任纳入党风廉政责任制内容，每年由集团纪委书记同各二级党组织书记签订党风廉政建设责任书，切实把责任“压”下去；二是“议”，集团公司党委在各种会议上，及时听取纪检监察部门工作汇报，认真审议涉及党风廉政建设的有关议题，研究加强党风廉政建设的具体措施，切实把党风廉政建设有关要求融入到经营管理的方方面面；三是“明”，找准落实责任的切入点，制定《河北机场管理集团有限公司党委“两个责任”落实清单》，明确各级党组织、各职能部门的具体工作，通过规定动作倒逼责任落实；四是“评”，细化了党风廉政建设责任制考核评价方案，以考核评价推动基层党组织落实好主体责任。结合“四好班子”创建和年终的管理人员考核工作同步进行党风廉政建设责任制的考核，考核内容接受广大干部职工评议，考核结果作为业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据；五是“谈”，由集团公司党委主要领导、纪委领导对二级单位党政负责人开展廉政谈话，针对具体情况提出要求，强化责任落实。

2.加强纪委监督责任落实。一是明确责任、传导压力。印发二级单位纪委书记、纪检委员工作职责，明确其在本单位党风廉政建设工作中的具体任务，为纪委书记、纪检委员切实履行监督责任提供了依据。集团纪委书记还采取约谈的形式不定期听取二级党委、纪委负责人落实主体责任、监督责任和个人廉洁从业情况的汇报，提醒警示相关干部落实好责任；二是初步建立反腐倡廉制度体系。围绕强化对权力运行的制约和监督，加强了对相关制度的制定、修订和完善， 2015年修订了《党风廉政建设责任制实施细则》、《河北机场管理集团有限公司党委贯彻落实中共中央〈建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划〉的工作方案》等四项制度，结合“三严三实”专题教育活动，先后印发了《关于禁止以岗谋私的实施细则》、《关于规范婚丧事宜报告工作的通知》，进一步细化了党风廉政建设的工作措施；三是突出监督重点。开展了对“三重一大”事项的监督，集团纪委重点参与基建工程、招标采购、人员竞聘等重要事项，实现对关键环节的全程参与、全程监督。根据“三严三实”专题教育要求，开展了对“八项规定”落实情况的监督检查，重点检查了集团及二级单位公务接待、办公用房、公务用车情况，对发现的问题进行了督促整改。

3.充分发挥职能部门作用，增强反腐倡廉工作合力。国有企业的职能部门肩负着上传下达、管理协调、建章立制、监督服务等多重任务，其对党风廉政建设的推动作用不容忽视。河北机场集团重视发挥职能部门联动作用，专门制定了职能部门“两个责任”任务清单。根据清单要求，各职能部门积极行动，做好了具体工作。党委组织部加大对干部的管理和监督力度，组织各级管理人员进行了重大事项报告工作，对填写不规范和漏报情况进行了专项检查。按照省委要求，对干部选任、兼职情况进行了自查；宣传部加强党风廉政宣传教育，将党风廉政建设有关会议精神、政策法规纳入党委中心组学习计划，2015年组织领导班子成员专题学习了十八届中纪委第三次、四次、五次全会精神、《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》；财务部、法律事务办公室、规划发展部、总经理办公室强化了建章立制工作，先后印发了《关于变更财务票据粘贴、填写、签批等有关事宜的通知》、《河北机场管理集团有限公司合同管理办法》、《经营管理人员履职待遇、业务支出管理办法》等制度，切实有效规范了对权力运行的制约和监督。

（课题组成员：高立新　马新文　方洁冰　李雯雯）