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海关制度创新法治起点的内涵

时间:2022-11-27 理论教育 版权反馈
【摘要】:在上海自贸区海关制度创新的法治框架中,“国境之内关境之内”即“境内关内”是一个根本的起点,包括已经发布实施的31项海关创新制度在内以及未来可能继续推出的创新制度必须构建在“境内关内”之上,这才能够说是法治框架内的制度创新。彭莉认为,“境内关外”是自由贸易区最本质的特征。上海自贸区成立后,“境内关外”的观点得到了更多人的支持。

制度是一个社会的博弈规则,或者更规范地说,它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束,从而构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式,因而是理解历史变迁的关键[62]。制度创新主体不外乎三种:个人、个人之间自愿组成的合作团体和政府机构。一般而言,在有个人、团体、政府三种不同层次的制度创新推动着可供选择的条件下,政府的制度创新具有较大优越性,因为某种制度创新需要付出巨大的费用,或者在获取潜在经济利益时遇到私人产权的阻碍,或者私人市场还不曾得到充分发展。在上述情况下,往往个人或团体都难以承担“第一行动集团”的职责。此时,由政府来进行制度创新则较为有利。再者,通过政府制度创新获得的潜在经济利益将归全体社会成员共同所有,不归个别成员或集团成员所有[63]

从我国海关改革与发展的实际情况看,改革开放以后,海关的改革与创新是中国改革的重要篇章之一,既是中国整体改革和开放型经济的一个重要组成部分,也是推动中国经济和社会改革的动力之一[64]。海关在履行监督与管理进出境货物、运输工具及物品职责过程中不断创新,形成稳定的制度环境,促进经济与社会的有序发展,也使得其自身成为海关制度创新最重要的主体。在制度经济学派看来,制度创新是在既定的宪法秩序与规范性行为准则下制度供给主体解决制度供给不足,从而扩大制度供给的获取潜在收益的行为。也就是说,海关制度创新必须在现存法治框架下实施,否则便很可能因为失去合法性基础使得创新陷入违法的困境而不可持续。

在上海自贸区海关制度创新的法治框架中,“国境之内关境之内”即“境内关内”是一个根本的起点,包括已经发布实施的31项海关创新制度在内以及未来可能继续推出的创新制度必须构建在“境内关内”之上,这才能够说是法治框架内的制度创新。事实上,它涉及上海自贸区究竟是“境内关内”还是“境内关外”的问题。李泊溪等指出,是“境内关内”还是“境内关外”?若这一定性与定位问题不能解决,我国保税贸易园区就难以实现持续发展[65]。其实,这不是一个新问题,早在上海外高桥保税区成立后,就有人提出过类似问题,并随着海关特殊监管区域形式的多元化不断发酵。钱震杰等提出,自由贸易区是在设区国的政治管辖下、处在关境之外、无贸易限制、具有多种经济功能的关税豁免区域[66]。陶蔚莲等认为,具有“境内关外”的开放条件和实施非惯常的海关监管的港口或区域才是真正的自贸区[67]。彭莉认为,“境内关外”是自由贸易区最本质的特征。它虽然位于国家边境内,却处于关境之外,海关对货物的出入境不征收关税,而进出关境则视为进口或出口要征收相应的关税[68]。崔迪也认为,自由贸易园区作为一国境内的特殊区域,在海关监管和关税制度上较其他区域享有更大的自由,最突出的表现为“境内关外”的监管模式[69]。对此,也有人提出反对意见,朱秋沅撰文从特殊区域内知识产权边境侵权规制的角度,认为特殊区域并不具有“国境之内关境之外”的法律地位[70]

上海自贸区成立后,“境内关外”的观点得到了更多人的支持。徐文进强调,尤其要突出其“境内关外”的性质[71]。华顿认为,如今的上海自由贸易区是指“狭义的自由贸易区”,即一个国家或单独关税区内设立的用栅栏隔离、置于海关管辖之外的特殊经济区域[72]。唐健飞甚至提出,简化监管手续、降低成本,实现“境内关外”管理模式,使得上海自贸区成为国内首个符合国际惯例的海关特殊监管区域[73]。肖林对此总结为,“境内关外”海关监管模式是自由贸易园区的最典型特征,也是我国海关特殊监管区域转型为自由贸易园区的核心突破点。我国保税区等海关特殊监管区域实际采用的仍是“境内关内”模式,在通关效率、人员进出、货物进出、资金进出等方面存在较大的政策约束,未能真正实现“境内关外”,直接影响货物进出口岸效率和园区贸易经营自由度。自由贸易试验区建立“境内关外”的海关监管制度,就是要按照国际同行的“境内关外”要求,实现海关监管模式的全面创新[74]

既然很多学者提出,赋予上海自贸区“境内关外”法律地位是国际惯例,那么就让我们去仔细研究一下国际社会在此问题上的普遍共识究竟是什么?目前,世界上有135个以上的国家设立有免税性质的贸易区。全球此类区域的数量更是超过了3 500个[75]。这些数量众多、名称各异、性质相似的自由贸易区在推动经济发展等方面发挥了不同程度的作用,既有成功的经验,也有不太成功的教训[76]。阿塞拜疆国家海关委员会主席阿里耶夫将此类区域总结为“自由经济区”(Free Economic Zone),并指出,由来已久的自由港(如鹿特丹、安特卫普、汉堡、的里雅斯特等)以及后来出现的在铁路和航空枢纽区设立的保税仓库以推动国内外经济发展的做法可以说是自由经济区的原型。海关保税区随着自身功能的扩展而被冠以许多不同名称(超过25种,如自由经济区、自由外贸区、自由工业区、工业园区、特殊经济区、出口生产区和经济特区等)。

近20年来,发展中国家也建立起大量的保税关境。转型经济国家也在继续创建这类区域。世界上几乎每个国家都设有自由经济区,其中当推美国最为繁盛[77]。美国将这种特殊经济区域命名为对外贸易区(Foreign Trade Zone)制度,创立的目的是为了拉动当时身陷经济大危机中的经济增长率[78]。它迄今已经有八十余年的历史,期间跌宕起伏、曲折向上,并已成为美国对外贸易中不可忽视的重要组成部分。2014年,对外贸易区的进出口总额达8 973亿美元,占到美国当年进出口总额的22.61%,几乎接近四分之一的比例[79]。这充分说明它在美国经济中发挥着举足轻重的作用。因此,下文我们将选取美国对外贸易区作为国家实践的例证加以阐述。

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