国家预算与预算管理体制

第六章　国家预算与预算管理体制

学习目的与要求

学习本章的目的，是掌握国家预算与预算管理体制的概念，掌握国家预算的编制和执行，理解和掌握分税制和政府转移制度，注重理论和实践的结合。

国家预算是国家的年度财政收支计划，作为法律性的文件，对财政管理工作具有约束力，是财政管理的重要工具。预算管理体制是财政管理体制的一项根本制度，是财政管理的规范。

第一节　国家预算

一、国家预算的概念和体系

国家预算，是指经法定程序批准的年度国家财政收支划。国家预算中的财政收入，反映了一个财政年度国家所掌握的财力规模和来源;财政支出反映一个财力的使用方向和结构，体现国家职能的实现过程;财政收支的对比关系反映出国家财力的平衡状况。

国家预算体系，是指根据国家政权结构、行政区域划分和财政管理体制所确定的预算级次和预算单位的组合。我国的国家预算级次，按照有一级政府设一级财政，相应地有一级预算的原则建立。我国政府由中央政府和地方政府组成，相应的国家预算就由中央预算和地方预算组成。地方预算又分为省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的县、市辖区，乡、民族乡、镇四级预算。国家预算体系为五级预算。

二、国家预算的类型

(一)按预算级次分类

按预算的级次分类，可分为中央政府预算和地方政府预算。

中央政府预算，简称中央预算，是经法定程序批准的中央政府的年度财政收支计划，由中央各部门(含直属单位)的预算组成。中央预算包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。

地方政府预算，简称地方预算，是经法定程序批准的地方各级政府的年度财政收支计划的统称。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。

(二)按预算范围分类

按预算范围分类，可分为总预算和单位预算。

总预算，是地方本行政区域的预算。

地方各级总预算由本级政府预算(简称本级预算)和汇总的下级总预算组成。下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。

本级政府预算，是经法定程序批准的一级政府的年度财政收支计划。

地方各级政府预算由本级政府各部门(含直属单位)的预算组成，包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补贴的数额。

本级各部门，是指与本级政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的地方国家机关、政党组织和社会团体;直属单位，是指与本级政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的企业和事业单位。

各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预算，是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。

(三)按预算技术组织形式分类

按预算技术组织形式分类，可分为单式预算和复式预算。

单式预算，是在预算年度内，将全部的预算收入和支出汇集编入一个统一的预算平衡表内。

复式预算，是在预算年度内，将全部的预算收支按经济性质汇编入两个或者两个以上的预算平衡表。各国通常是把预算分为经常性预算和资本性预算两部分。

经常性预算，又称经费预算或普通预算，主要反映政府进行日常行政事务活动的支出和作为收入主要来源的税收收入等项目;资本性预算，又称投资预算或建设性预算，主要列编政府投资性支出和债务收入以及由经常预算转入的结余。

(四)按具体收支指标测算方法分类

按具体收支指标测算方法分类，可分为基数预算和零基预算。

基数预算，也称增量预算，是指在编制国家预算时，根据国民经济和社会发展计划，按照预算管理职权和收支范围的规定，参考上一年度预算执行情况编制预算的方法。

零基预算，是指在编制国家预算时，不考虑基期的收支水平，以零为起点，重新确定项目收支的必要性及其规模的方法。

三、国家预算的编制

(一)国家预算编制的准备工作

国家预算是经法定程序批准的年度国家财政收支计划。为使国家预算的编制科学、合理、完整、及时、可靠，在编制前要做好一系列的准备工作。

1．对本年度预算执行情况进行预计和分析

《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)规定，中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年度预算执行情况和本年度收支预测进行编制。下一年度预算编制工作一般都在本年度第三季度末、第四季度除开始。

在对本年度预算执行情况进行预计和分析时，一般应注意三个方面: (1)预计时实际执行数; (2)分析后几个月影响预算收支变化的各项因素，包括政策因素和经济因素等; (3)分析检查年初预算安排的各项增收节支措施的落实情况和实际效果。

2．拟定计划年度预算收支指标

在对本年度预算收支执行情况进行预计和分析的基础上，财政部门要拟定计划年度预算收支指标。对中央本级预算，拟定控制指标;对地方政府预算，分配指导性指标。控制指标经国务院审定下达后，作为各地区、各部门编制预算的依据。

拟定计划年度预算收支指标的依据是: (1)本年度预算收支预计完成数; (2)计划年度国民经济和社会发展计划控制书; (3)财政中长期计划中有关的各项年度收支计划数; (4)各地区、各部门提出的计划年度预算收支建议数; (5)影响计划年度预算收支变化的因素; (6)历年预算收支规律。

3．颁发编制国家预算草案的指示和具体规定

为使各级预算的编制符合国家的方针政策及国民经济和社会发展计划的要求，保证国家预算编制的统一性、完整性和准确性，《预算法》和《预算法实施条例》规定:国务院应当及时下达关于下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。财政部根据国务院编制下一年度预算草案的指示，部署编制预算草案的具体事项，规定预算收支科目、报表格式、编报方法，并安排财政收支计划。

4．修订国家预算科目和预算表格

预算科目是预算收支的总分类和明细分类，预算表格式预算收支指标的表现形式，是预算管理的工具。由于国民经济的发展状况和预算管理体制的变化，为使预算科目和预算表格能适应这种变化，准确反映预算收支的全部内容，要对预算科目和预算表格进行修订。

(二)国家预算编制的程序和内容

1．国家预算编制的程序

国家预算编制的程序一般采用自下而上和自上而下相结合，逐级汇总的程序。首先，自下而上提出预算收支建议数上报;其次，自上而下下达预算收支控制指标或收支政策要求;再次，自下而上编制预算草案上报;最后，人民代表大会批准下达，成为正式的国家预算。

2．中央预算编制的内容

中央预算编制的内容有以下几项: (1)本级预算收入和支出; (2)上一年度结余用于本年度安排的支出; (3)返还或者补助地方的支出; (4)地方上解收入。

中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。

3．地方各级政府预算编制的内容

地方各级政府预算编制的内容有以下几项: (1)本级预算收入和支出; (2)上一年度结余用于本年度安排的支出; (3)上级返还或者补助的收入; (4)返还或者补助下级的支出; (5)上解上级的支出; (6)下级上解的收入。

四、国家预算的审查、批准

国家预算由国家立法机构审查、批准。我国的立法机构是人民代表大会，各级政府预算由同级人民代表大会审查批准。审批的一般程序是:首先由各级财政部门代表本级政府向同级的人民代表大会作预算报告，并提交预算草案，由人民代表大会财政经济委员会和专门的委员会进行初审，然后提请大会审议表决。表决通过，形成决议。

各级政府预算草案经人民代表大会审查批准通过后，即成为正式的具有法律效力的预算，各级政府和各部门、各单位必须遵照执行。

五、国家预算的执行和预算调整

(一)国家预算的执行

预算执行时经法定程序批准的预算的具体实施过程。

《预算法》规定:各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。

我国预算执行的组织机构包括:

(1)国务院和地方各级政府，是预算执行的组织领导机关。国务院作为国家最高行政机关，负责组织中央和地方预算的执行;地方各级政府负责本级政府预算和本行政区域总预算的执行。

(2)财政部和地方各级财政部门具体负责执行，提出运用预备费和周转金的方案以及预算调整方案，向同级政府汇报执行情况等。

(3)税务机关负责税收征管，组织预算收入和税收调节，贯彻国家有关政策。

(4)海关负责进出口货物税收的征收管理和取得规费收入。

(5)中国建设银行、国家开发银行、中国农业银行、中国农业发展银行负责预算支出中的拨款和贷款。

(6)中国人民银行代理国家金库业务，负责预算收入的收纳和预算支出的拨付。我国国家金库分为中央库和地方国库。中央国库由中国人民银行经理，地方国库由中国人民银行分支机构经理。未设中国人民银行分支机构的地区，经中国人民银行于财政部门商议后，委托有关银行办理。

(二)国家预算的调整

国家预算执行的主要任务是积极组织预算平衡。国家预算在执行过程中，由于客观形势发生变化，会产生不平衡，需要进行调整。

预算调整，是指经人民代表大会审查批准的各级预算，在执行过程中因特殊原因需要进行增减收支的变更，且这种变更须经同级人民代表大会审查批准，调整的方式包括全局调整和局部调整。全局调整只有在预算收支情况发生重大变动时才进行;经常性的是局部调整。调整方式有两种:一是预算的追加追减。追加预算是增加收入或支出的数字，追减预算是减少收入或支出的数字;二是预算划转。它是指由于行政区划企业、事业单位隶属关系的改变，引起预算收入或预算支出在地区或部门之间进行调整。

六、决算

决算是预算收支的年度执行结果。决算草案由各级政府、各部门、各单位在每一预算年度终了后，按照国务院规定的时间编制，具体事项由国务院财政部部署。

编制决算草案，必须符合法律、行政法规的规定，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。决算草案的上报、审批程序与预算草案的上报、审批程序相同。各级政府决算经批准后，财政部门应当向本级各政府部门批复决算。

第二节　预算管理体制

一、预算管理体制的概念

预算管理体制是国家财政管理体制的重要组成部分，关系到财权划分和财力分配问题，在整个财政管理体制中起主导作用。财政管理体制有广义和狭义之分。广义的财政管理体制，是规定各级政府之间，以及国家同企业、事业单位在财政资金分配和管理职责权限方面的制度。包括预算管理体制、税收管理体制、国有企业财务管理体制、行政事业财务管理体制、基本建设财务管理体制等一系列的管理体制的总和。狭义的财政管理体制就是预算管理体制。

二、预算管理体制建立的原则

(一)统一领导、分级管理的原则

“统一领导、分级管理”原则是建立预算管理体制的基本原则，是由我国的政治制度和经济制度决定的。我国是多民族国家，政治制度上实行的是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家;经济制度上，是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度。为保证国家基本职能的实现，必须坚持统一领导。

同时，上述两项制度又决定了在实行统一领导的前提下，还须实行分级管理，照顾到各地去、各部门的特殊性，调动各级地方政府的积极性，共同完成中央政府制定的任务目标，提高财政管理的效率，促进经济的稳定和发展。

统一领导，是指预算管理全局性的方针、政策、法令法规由中央统一制定和颁布，预算管理体制的变革由中央统一部署。分级管理，是指在统一方针政策的前提下，各级地方政府拥有相对独立的预算管理权，有地方性预算法规的制定和颁布权，以及对本级预算收支的安排、调剂、使用权。

(二)财权与事权相统一的原则

预算管理体制是一项以财力、财权的分配为核心的制度。财力、财权的划分依据主要是各级政府所承担的管理职责权限，即事权。坚持财权与事权相统一，即财权的划分以事权划分为基础，财力分配要保障事权的执行。只有照此原则，才能满足各级政府实现其职能的财务需要。

(三)兼顾效率与公平的原则

兼顾效率与公平的原则是社会主义市场经济对预算管理体制的基本要求。

1．公平原则

公平是效率的前提。公平的含义，是指社会分配所形成的收入差距被控制在社会所能接受的限度内。我国幅员辽阔，各地区的经济发展水平因自然条件和历史原因，客观上存在不平衡。为保证整个国家的宏观经济发展需要，保证各级政府职能的实现，要求预算管理体制坚持公平原则，在不同地区之间进行财力调节。

预算管理体制中的公平原则包含两层含义:一是基于财力水平均等要求的上解负担公平，主要体现在收入划分上要求上解负担与收入能力相一致;二是基于机会均等要求的发展条件公平，主要体现在中央对地方的转移支付上，即以转移支付调节客观经济条件差异及由此造成的财力差异，体现发展机会和财力的机会均等。

2．效率原则

效率是公平的基础。预算管理体制是分配制度，分配资金的多少从根本上说取决于社会经济的发展水平，受制于资源配置的效率。反过来，预算管理体制所确定的分配关系也会影响经济发展水平。

预算管理体制的效率原则包含两层含义:一是基于优化资源配置要求的经济效率，即预算管理体制的实行要有利于市场机制的有效运作，明确政府与市场在经济运行中的不同职能范围和作用，避免以行政行为代替市场行为，干扰经济的正常发展;二是基于预算管理体制有效运行要求的行政效率，即预算管理体制要简便规范，有可操作性，提高体制建立和运行的经济效益。

三、预算管理体制的基本内容

(一)预算主体和级次的确定

预算级次与国家政权结构和行政区域划分相结合，以有一级政府设一级预算的原则建立。各级政府都承担相应的发展社会事业和稳定社会秩序的责任，相应地有权确立预算收支。我国行政区域设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，不设区的市、县、自治县、市辖区，乡、民族乡、镇五级，预算也相应地有五级。

(二)预算管理职权的划分

在我国，预算管理职权，是指各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府、各级财政部门，以及各级预算具体执行部门和单位在预算管理中的职责和权限。按照“统一领导，分级管理”的原则，预算管理的主要权力集中在中央，地方实行分级管理。《预算法》对此有明确的划分。

(三)预算收支的划分

1．预算收支范围的划分

按照财权与事权相统一的原则，预算管理体制规定预算的收支范围，首先划分预算主体的事权。

中央政府主要负责:保证国家独立和安全，保持经济稳定，提供全民收益的项目，负责全国性的科学、教育、文化、卫生、民政、社会福利保障等事业发展及中央机关的管理，制定方针政策，均衡地区差异。

地方政府主要负责:贯彻执行中央制定的政策法规，调控本地区经济，提供本地区收益的项目，组织本地区科学、教育、文化、卫生、公共基础设施、民政、社会保障等事业发展及本地区行政机关管理。

在划分事权的基础上，将保障政府职责实现的财力来源确定为预算收入，将执行政府职责需要的财力分配定为预算支出。分别有中央政府预算收支和地方政府预算收支。

2．预算收支的划分方法

建国以来，我国预算收支划分采用的方法有以下几种:

(1)统收统支，又称“收支两条线”。即地方组织的全部收入，除零星收入外统一上缴中央，地方所需支出统一由中央拨给。此方法收支不挂钩，不利于调动地方积极性。我国在建国初期、20世纪60年代调整时期和“文化大革命”期间个别年份实行过这种方法。

(2)比例分成法。即上下级财政之间对收入总额或某项收入按比例进行留用和上解的分配。具体形式有:总额分成和分类分成。我国1953年至1978年间使用过这种方法。

总额分成，又称全额分成。即把地方组织的全部预算收入按照总额在中央与地方之间分成，分为地方留用和上解中央。这种方法将收支挂钩，有利于调动地方组织收入的积极性，简便易行。

分类分成，又称分项分比例分成。即将全部预算收入按项分解成若干个收入项目，依其所包含的内容逐项确定中央与地方的分成率，以实现中央与地方各自预算的平衡。具体是将全部预算收入按项目分为固定收入和分成收入。固定收入又分中央固定收入与地方固定收入，分别全额归中央或地方。分成收入又分为固定分成和调剂分成。采用这种方法，地方先以固定收入与正常支出相抵，收不抵支，中央划给地方固定分成收入;仍不能抵补支出，再划给调剂分成;再不抵补时，由中央拨款补助。

(3)收支包干方法。它有两种基本形式:一是定额包干形式;二是比例包干形式。

定额包干，即在中央核定地区预算收支的基础上，凡收大于支的地区，收大于支的差额由地方包干上缴中央;凡收不抵支的地区，收不抵支的差额由中央包干补助。上缴额和补助额确定后一般不作调整，年度预算执行结果，预算超收和支出结余，全部留归地方;地方短收或超支，由地方自求平衡。

比例包干，即中央和地方在分类分成或总额分成的基础上，实行分成比例包干，比例确定以后，一定几年不变。我国1980年至分税制改革前，实行此类方法。

(4)分税制。分税制是在划分事权的基础上，按照税种划分中央与地方的预算收入，分为中央税、地方税、中央与地方共享税。我国1994年起实行分税制。

第三节　分税制

一、分税制的含义

分税制，是指在划分事权的基础上，确定中央与地方预算支出的范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。分税制是市场经济国家普遍推行的一种财政管理模式，一般包括三层涵义:分事、分税、分管。

(一)分事

分事，是指按照一定时期政治体制和经济体制的要求，在各级政府间划分社会管理和经济管理的事权，并以此为依据确定各级政府的预算支出范围。划分事权是分税制的基础。

(二)分税

分税，是指在划分事权和支出的基础上，在中央和地方之间划分税种，以确定中央和地方的预算收入来源。分税是分税制的核心，也是分税制定名的由来。

(三)分管，是指在分事和分税的基础上，建立中央和地方两级税收征管体系和金库体系，设置中央与地方两套税收征管机构和金库机构，分别负责中央税和地方税的征收管理和收入入库工作。

二、分税制的必要性

分税制是建立社会主义市场经济管理体制的客观要求，实行分税制的必要性有以下几个方面。

(一)有利于建立和完善市场经济体制

分税制改变了按企业隶属关系划分收入的方法，有利于将企业从政府的行政约束中解放出来，使其真正成为独立的市场主体。分税制淡化了政府与企业的关系，有利于市场经济条件下政府职能的转变，且为企业的公平竞争创造了条件;有利于发挥财政宏观调控的职能，促进资源合理配置和产业结构的调整。

(二)有利于规范政府间的财政分配关系

分税制以划分事权和支出为基础，对中央与地方预算收入的划分是以税法为基础的，使中央与地方的分配关系有法律约束和规范化，避免了相互间收支范围和来源的随意性改变，从而保证了国家职能的实现。

(三)有利于促进预算收入的合理增长，强化政府宏观调控能力

分税制明确中央和地方的收入来源，有利于调动地方发展经济、扩大税源的积极性，保证政府的财力来源。分别设置中央和地方两套征收管理机构和金库机构，既避免地方截留中央资金，又避免收入流失。且中央与地方均能够从税收增量中获取财力的增长，以满足其宏观调控职能实现的需要。

三、分税制的基本内容

(一)中央与地方事权和支出的划分

中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实现宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。

中央财政支出具体包括:国防支出、武装警察部队支出、外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法司支出和文化、教育、卫生、科学等事项事业费支出。

地方财政主要承担本地区政府机关运转所需支出，以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括:地方行政管理费、公检法司支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。

(二)中央与地方收入的划分

根据“财权与事权相统一”的原则，将税种划分为中央的收入与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央固定收入;将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享收入;将适合地方征管的税种划分为地方固定收入。

1．中央固定收入

中央固定收入包括:关税、海关代征的消费税和营业税，中央企业所得税，地方银行、外资银行和非银行金融企业所得税，铁道部、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)，中央企业上缴的利润等。

2．地方固定收入

地方固定收入包括:营业税(不包括铁道部、各银行总行、各保险公司等集中缴纳的营业税)，地方企业所得税(不含地方银行、外资银行和非银行金融企业所得税)，地方企业上缴利润，城市维护建设税(不含铁道部集中缴纳的部分)，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税(2000年停征)，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税、农牧业税、农业特产税(三税于2006年停征)，耕地占用税，契税，遗产和赠与税(暂未开征)，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。

3．共享税

中央与地方共享收入包括:增值税、企业所得税、资源税和证券交易(印花)税。增值税中央分享75%，地方分享25%。企业所得税除铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央政府以外，其余的企业缴纳的企业所得税分享比例为中央分享60%，地方分享40%。资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入。证券交易税中央分享97%，地方分享3%。

(三)分设两套税务征收机构

1993年以前，我国只有一套税收征收机构，中央税主要依靠地方税务机构代征，这样容易造成征管职责和权限划分不清，既不利于保障中央财政收入，也不利于调动地方组织收入的积极性。分税制规定，与收入划分相配套，建立中央和地方两套税务征收机构，国家税务局和海关系统负责征收中央固定收入和中央与地方共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。

(四)中央对地方的税收返还

税收返还是政府按照国家有关规定采取先征后返(退)、即征即退等办法向企业返还的税款，属于以税收优惠形式给予的一种政府补助。税收返还有两方面的含义:

1．中央对地方的税收返还。中央的税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1∶0. 3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0. 3%。

2005年1月1日起调整中央与地方出口退税分担比例。国务院批准核定的各地出口退税基数不变，超基数部分中央与地方按照92. 5∶7. 5的比例共同负担。

国务院规范地方出口退税分担办法。各省(区、市)根据实际情况，自行制定省以下出口退税分担办法，但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业;不得采取限制外购产品出口等干预外贸正常发展的措施。所属市县出口退税负担不均衡等问题，由省级财政统筹解决。

国务院改进出口退税退库方式。出口退税改由中央统一退库，相应取消中央对地方的出口退税基数返还，地方负担部分年终专项上解。

2．国家对人民的税收返还。我国的政策是“取之于民，用之于民”。税收虽然不能直接归还给每个具体的纳税人，但具有整体的返还性。

第四节　政府间转移支付制度

一、政府间转移支付制度的概念

政府间转移支付，是一个国家的各级政府之间，在既定的职权范围、支出范围和收入划分的基础上实现的财政资金的使用权的相互转移。

政府间转移包括:上级政府对下级政府的各项补助，下级政府上解的收入，共享税的分配，发达地区对不发达地区的补助等。

政府间转移支付制度，是政府间转移支付的基本规范，属于财政管理体制的组成部分。

二、政府间转移支付的必要性

(一)政府间纵向财力平衡的需要

一般而言，为了保证中央政府的宏观调控职能的实现，中央政府控制了主要的税基，集中了主要的税收收入，地方政府只拥有较小的税基。中央和地方的财政收入与财政支出不相配套，造成了中央政府和地方政府之间财力的不平衡，地方政府的财政支出需要得不到满足。因此，客观上需要政府间转移支付来平衡，以保证各级政府职能的实现。

(二)政府间横向财力平衡的需要

一个国家的不同地区之间，在自然条件和经济发展程度方面存在很大的差异，客观上造成了各地区财政收入的不平衡，表现为发达地区财政收入充裕，不发达地区财政收入来源少，经济拮据;另一方面，不发达地区却更需要大量的资金投入，用以发展本地区的经济，限于各级政府自身职能的划分，地方政府很难自主进行财力调剂，因此需要依靠政府间转移支付才能达到政府间的横向财力平衡。

(三)发展区域性的外溢性项目的需要

在地方政府的财政支出项目中，有一部分是带有正的外溢性的项目，即当地政府投资、跨地区受益的项目，如环境保护项目、机场、教育、卫生等。这些项目完全由地方政府投资，既不符合支出与受益对等的原则，在财力分配上也存在困难，故需要政府间转移支付来完成。

三、政府间转移支付的形式

(一)对称补助

对称补助，是指在中央政府对地方政府实施转移支付的同时，要求地方政府拿出相应的配套资金。这是一种有条件的补助形式，可以限定补助资金的使用方向和范围，也可以不加限制。配套资金的数额或比例，可以根据各地区不同的经济条件来确定。

(二)一般性补助

一般性补助，又称非对称补助或无条件补助。中央政府对地方政府实施转移支付时，一般不规定补助资金的具体用途，地方政府可以自主决定，具有较大的灵活性。

(三)专项补助

专项补助的特点是中央政府对地方政府实施转移支付时，即规定补助资金的用途，专款专用，不得挪用。专项补助带有较强的指令性，主要用于保障居民的生活水平和福利待遇，帮助地方政府改善交通、能源、城市建设等基础设施条件。

四、我国政府间转移支付制度

按照分税制的要求，中央政府对地方政府实行政府间转移支付。我国自1994年起，全面推行分税制的预算管理体制以后，政府间转移支付制度的主要内容有以下几个方面:

(一)税收返还性的转移支付

2005年1月1日起调整中央与地方出口退税分担比例。国务院批准核定的各地出口退税基数不变，超基数部分中央与地方按照92. 5∶7. 5的比例共同负担。

国务院规范地方出口退税分担办法。各省(区、市)根据实际情况，自行制定省以下出口退税分担办法，但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业;不得采取限制外购产品出口等干预外贸正常发展的措施。所属市县出口退税负担不均衡等问题，由省级财政统筹解决。

国务院改进出口退税退库方式。出口退税改由中央统一退库，相应取消中央对地方的出口退税基数返还，地方负担部分年终专项上解。

(二)体制补助性转移支付

分税制维持原体制分配格局暂时不变，原体制地方上解仍按原体制的不同类型执行;原体制中央对地方的补助，仍按1993年底的补助数额进行。

(三)专项补助性的转移支付

分税制执行后，中央对地方的专项补助继续拨给。

综合练习题

一、单项选择题

1．我国预算年度的起始期限是(　 )。

A．当年的1月1日至12月31日　B．当年的4月1日至次年的3月31日

C．当年的10月1日至次年的9月30日　D．当年的7月1日至次年的6月30日

2．下列预算形式中，侧重于把预算项目的安排和政府的中、长期计划相结合考虑的是

(　 )。

A．零基预算　B．绩效预算　C．计划项目预算　D．复式预算

3．各级政府预算草案必须经(　 )审批后才能生效。

A．各级人民代表大会　B．各级人民代表大会常务委员会

C．各级政府　D．各级财政部门

4．我国的国家金库由(　 )代理。

A．中国人民银行　B．中国人民建设银行

C．财政局　D．税务局

5．中央决算草案由(　 )审查批准。

A．国务院　B．全国人民代表大会

C．全国人民代表大会常务委员会　D．财政部

6．复式预算的经常预算收入主要是(　 )。

A．债务收入　B．企业收入　C．税收收入　D．基金收入

7．反映国家以社会管理者的身份取得收入的是(　 )。

A．政府公共预算　B．国有资产经营预算

C．社会保障预算　D．财政投融资预算

8．财政管理制度的核心是(　 )。

A．预算管理体制　B．税收管理体制

C．基建财务管理体制　D．行政事业财务管理体制

9．我国财政管理体制的基本原则是(　 )。

A．统一领导、分级管理　B．财权与事权相对称

C．兼顾公平与效率　D．体制相对稳定

10．现行分税制将同经济发展直接相关的主要税种划分为(　 )。

A．中央固定收入　B．地方固定收入

C．中央与地方共享收入　D．调剂收入

二、多项选择题

1．地方预算由以下哪些级次的预算共同构成(　 )。

A．省预算　B．设区的市预算

C．乡镇预算　D．县预算

E．村预算

2．预算收入的执行机构有(　 )。

A．税务机关　B．财政部门

C．海关　D．各级政府

E．银行

3．属于各级人民代表大会常务委员会的职权主要有(　 )。

A．各级预算的审批权　B．各级决算的审批权

C．各级预算调整方案的审批权　D．各级预算费动用的审批权

E．预算收入退库的审批权

4．属于零基预算特征的有(　 )。

A．易于形成预算支出增长刚性　B．不受现行预算执行情况的约束

C．造成单位间预算收入的苦乐不均　D．促进各级预算单位合理使用资金

E．工作量大

5．下列属于国有资产经营预算的有(　 )。

A．企业所得税　B．公共预算结余

C．国有企业产权转让收入　D．政府公益性项目投资

E．政府基础性项目投资

6．下列由中央政府制定、颁布、部署的是(　 )。

A．财政管理的大政方针　B．全局性法律法规

C．重大的改革举措　D．地方性预算法规制定和颁布

E．地方预算收支的安排

7．下列税种属于中央固定收入的有(　 )。

A．消费税　B．营业税

C．地方银行所得税　D．个人所得税

E．增值税

8．下列税种属于中央与地方共享收入的有(　 )。

A．增值税　B．企业所得税　C．营业税　D．资源税

E．证券交易税

三、判断题

1．全国人民代表大会审查和批准中央预算和地方总预算草案。(　 )

2．我国在编制预算前由财政部颁发编制预算草案的指示和要求。(　 )

3．各主管部门之间也有可能发生支出预算的拨款关系。(　 )

四、名词解释

1．复式预算和零基预算

2．部门预算

3．财政管理体制

4．分税制

5．政府间转移支付制度

五、问答题

1．简述我国政府预算编制的原则。

2．政府间转移支付制度是什么?

六、论述题

1．试述我国现行分税制存在的问题及完善措施。